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1、农村公共产品的政府供给困境与解决探析摘要:农村实际发展需要及农村地区的特殊性决定了政府应该是农村公共产品主要供给体。事实上因为政府在这一领域的定位不清,模糊了自己在农村公共产品供给中的主要职责,阻碍了其它生力军的有效参与。使得农村公共产品供给上还不是很到位,存在着很多的困境。 关键词:农村公共产品;供给;政府;定位;困境 改革开改以来,中国的发展虽然取得了举世瞩目的成绩,但对于大多数的农村老百姓来说,“看病难,读书难,买房难”依然象几座大山一样压在他们身上,养老问题,环境卫生问题成了他们急盼解决的民生问
2、题。客观来讲农民面对的大多数困难本身就属于农村的公共产品的供给问题或是与之密切相关的问题。 一、农村公共产品的界定及对政府的供给的需要 农村公共产品作为公共产品的一种特殊形式,它是相对于农民私人产品而言的,用于满足农村公共需要的产品; 其内容非常广泛:包括农村的水利建设,乡村的道路、电力电信建设,农业的科技推广及农村的教育,医疗卫生,环境等诸多内容。农村公共产品的充分与否直接关系到农村居民的生产和生活质量高低。农村公共产品在消费上有两个特征:非竞争性和非排他性,并且在社会生产与人们生活当中又是不可
3、或缺的,因而仅靠市场运作来自发的供给显然会导致市场失灵。政府,较市场而言,优势就在在于可以利用它的行政权威性和强制性有效的整合社会资源,为社会提供公共产品。 农村公共产品本身的重要性决定了政府干预的必要,而农村与城市相比所具有的特殊性列决定了其比城市更需要政府在公共产品供给方面的有效作为,也更要求层级制政府在农村公共产品的提供方面通力配合。这是因为: (一)农村私人产品较城市更为依赖政府对公共产品提供。 首先,农作物的生长受自然条件影响很大,并且具有生长周期长,季节性的特点。因此需要组织力量在可能的条件下
4、改善客观环境以保证农作物的产量与质量,也需要建构一个农业发展战略与信息系统,来缓和因生产与销售之间的时间差可能带来的利益损失,变农业从单方受制市场的态势向积极主动应对市场的格局。相比较言,政府在这方面更有优势。其次,农业在国民经济当中的基础地位决定了农业的发展步调要与整个社会科技的发展进程,与国民经济发展进程相匹配。而农业的发展离不开农业科学知识普及与农业科技的推广,更离不开农民整体素质的提高,因此在广大的农村地区普及义务教育和有针对性的农业科技知识就有着非常重要的意义。但是从整体来看,大部分农村的落后现状决定
5、了农村教育问题不可能通过私人或企业来解决,而只能由政府来承担这一重任。 (二)农村公共产品的提供更为依赖各级政府的通力配合。 政府层级制的组织方式与权力配置部门化的特点决定了乡级政府所负的责任特别多:对上要负责完成上级的战略目标,对下要直接处理农村事务,其中很大部分就是与公共产品有关的事务。在这种错综复杂的关系网里及繁杂的事务当中,乡级政府在哪一方面处理不当都会影响到农村生活的稳定及整个国家的政治有序。而在财权上分配上,乡级政府拥有的权力与其所承担的事权极不相称;1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收
6、,导致地方财政能力缩小,农村税费改革后更是让乡级财政陷于困境。事权与财权的相对分离,使得政府在农村公共产品供给方面极为不利,反过来也说明了农村公共产品的供给更加需要各级政府的通力合作。 二、农村公共产品的困境表现 三农问题到目前为止仍然是我国整个社会和谐社会建设的一个滞后因素,一个很重要的原因就是在农村公共产品的供给上出现了问题,主要表现为: (一)总量不足,结构失调。 作为农业大国,所需的公共产品与实际存在的数量缺口很大。迄今,全国约一半的行政村没有通自来水,六成以上的农户还没有用上卫生的厕所,1.5
7、亿农户需要解决燃料问题,6%的行政村还没有通公路①;到2000年底,在500个左右的县(超过1亿人口)还没有实现“普九”②;城乡级社会保障覆盖率低,人均社会保障费少,信息服务不到位,涉农信息闭塞等。公共产品的供给在总量上远没有到位。 公共产品在配置结构也存在失调的情况。总体来说就是与农民生产生活关系密切的公共产品供给不足,与政绩考核密切相关的公共产品过剩:一方面是政府对农民的迫切需要不重视:在农村科技信息的推扩、农村教育的提高,环境改善,医疗卫生及社会保障的规划等工作上长期没有大的改观;另一方面则是政府对有利
8、于政绩考核的显性公共产品如防洪防涝设施,交通道路等过度追求,反复建设。 (二)效率不高,效益较差 农村公共产品的供给效率问题主要是因为资金在财政转移支付过程的中不断缩水造成的。中央政府通过自上而下的财政转移支付为农村公共产品提供资金来源,但因为支付的程序不够合理科学与公开透明,支付后的监管不力与缺位,使得资金经过层级制与部门化的政府机构流转后不断缩水。另外乡级政府在资金管理上混乱使
