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1、论当前民办高等教育实践中的法律缺失 摘 要:民办高等教育的发展与其法制环境密切相关。作为当前民办教育最重要的一项制度安排,《民办教育促进法》无疑对民办高等教育的发展有着至关重要的影响。但由于其在立法过程当中的某些方面尚欠完善,使得民办高等教育发展受到制约。本文首先讨论了《民办教育促进法》中存在的法律缺失,诸如:产权归属不清晰、法人地位不明确、回报政策不到位,政府管理不规范等等。在此基础上,本文最后从法律政策层面对促进民办高等教育发展提出了建议。 关键词:民办高等教育 法律缺失 民办教育促进法 一、引言 当代民办高等教育始发轫于19
2、82年的中华社会大学,历经恢复发展期(1978—1991)、数量繁荣期(1992—1996)、控制发展期(1997—2002)以及规范提高期(2003—至今),逐步发展起来。根据2007年全国教育事业发展统计,我国共有民办高校297所,其中民办本科院校40多所;在校生163.07万人,另有其他形式教育的学生22.36万人;独立学院318所,在校生186.62万人。 考察民办高校的发展历程,我们可以清晰地看到,每一个发展阶段都与该阶段国家法律政策安排密切相关的。据 (三)民办高校法人地位的确立。根据《促进法》第9条:“民办学校应当具备法
3、人条件”。民办高校应当具备法人资格,但其具体归类于哪种主体类型,《促进法》未予说明。操作中常依据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记为民办非企业法人,但是这种新兴的法人类型却无法纳入《民法通则》中现有的法人类型之中,因为我国的《民法通则》根据生产职能的差别将法人分为企业法人和非企业法人,非企业法人则划分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。作为基本法的《民法通则》的法律效力无疑是高于国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的,根据这个分类,民办高校应该属于非企业法人中的哪个亚类型不得而知。 不同于公办高校高等教育机构被归类为“
4、事业单位法人”,也不同于欧美及日本将民办高等教育机构归类为财团法人、学校法人,作为“民办非企业单位”的民办学校无法纳入传统的法人分类,这必将制约民办高校在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任,影响有关民办学校与公办学校“具有同等的法律地位”规定的有效落实,同时也会对师资队伍的合理流动造成人为障碍。某种意义上,这正是引起民办教育与公办教育之间诸多的法律问题、政策问题、实际问题的逻辑起点。 (四)政府在民办高等教育中职能的界定。我国目前对民办教育机构的管理制度是直接从公立学校的管理制度中演化而来的,其内容、方式、方法大多仍沿用对公立学校
5、的管理内容、方式、方法。而公立学校的管理模式源于国家对公办学校的管理者与经营者的双重身份,但民办教育的出现打破了举办者与经营者二位一体格局,民办学校举办者与管理者甚至办学者的相互分离,这种状况要求三者各司其职,而现行的以合理性为特征的公立学校管理模式将不再适合民办教育实践。 对于民办教育立法来讲,既要规范民办学校的办学行为,同时又要规范政府对民办学校的管理行为。《促进法》及其《实施条例》,在规定民办教育机构要接受主管部门的审批、监督、检查、审查的同时,也赋予民办教育机构一定的自主权。但在实际运行过程中,在政府如何处理与民办高等院校关系的
6、问题上,并非是清晰可辨的。比如,民办高校的自主权与责任应如何平衡?政府应对发展民办高等教育拥有怎样的权利、承担什么责任?政府与民办高校之间的关系是管理与被管理、控制与被控制的关系还是指导与被指导的关系?另外,由于在教育资源的配置上公办高校占有优势地位,政府作为公共资源的拥有者,同时也是公办学校的管理者与经营者,制定相关政策时应使公办与民办高校在资源配置中处于平等和公平竞争的环境,而不应使公办与民办高校之间业已存在的差距扩大。 (五)其他问题。《促进法》及其《实施条例》的主旨是要为民办学校营造“公平、公正”的法制环境,但实体正义并不会必然
7、带来社会正义,它需要程序正义的保证。尽管《促进法》第5、27、31条规定民办学校、教师、受教育者与公办学校、教师、受教育者具有同等的法律地位,但在实践中由于缺乏必要的配套措施,民办学校的教师、学生因受财政体制、人事制度、编制管理制度、社会保障、社会保险制度的限制,许多政策没有落实,如教师的户籍、人事档案、职称评定、医疗养老等,学生在助学金申请、助学贷款、学籍档案、医疗、就业、社会活动中受到身份歧视。 关于资助,《促进法》第45条:“县级以上各级人民政府可以采取经费资助,出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”尽管“只要‘可以
8、’,已经跨出一大步了,有了争取资助的空间”[5],但作为立法,“可以”就意味着赋予教育行政部门较大的自由裁量权,结果往往导致法律条文道德化、空洞化。 更值得注意的是,《促进法》、《实施条例》
