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1、基于省级行政区域的地方旅游法规建设比较研究 [摘要]加强旅游法制建设是旅游业深度发展的必然要求。从地方旅游法规的建设情况看,各省旅游法制建设在立法基本状况和立法内容方面存在着较大共性,但是由于各省旅游业发展状况和对旅游业重视程度的不同,在旅游法规的适用范围、法律对旅游业各要素规定的比重以及一些特殊规制方面,还存在着比较大的差异性。对各省的旅游法规建设情况进行比较,有助于各省提高旅游法制建设的效率,促进旅游业的规范健康发展。 [关键词]比较;共性;差异;立法思想;法律效力;立法能力 [作者简介
2、]公学国,济南大学旅游学院副教授,旅游管理系系主任;孙峰,济南大学旅游学院副教授,山东济南250002 [中图分类号]D912.29 [定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则。旅游局作为旅游业行政主管部门,有权制定涉及旅行社、导游、酒店等方面的行政规范性文件,对旅游业的健康发展能够发挥重要作用。旅游局可以针对旅游业中存在的问题,及时发布规范性文件,对旅游业进行管理和监督。但是,和地方性法规与政府规章相比,规范性文件的效力等级较低,只能对旅行社、导游、酒店等管理对象具有约束力,对于
3、其他政府机关则没有约束力。因此,如果纯粹只是旅游局职权范围内的管辖事项,才可以制定规范性文件。只要超出了旅游局单独管辖的范围,就需要旅游局和其他部门协调,共同做出决策部署。 4、立法程序 地方性法规作为我国社会主义法律体系的重要组成部分,是对行政行为合法性进行考量的重要依据。无论是在调整范围、法规数量,还是在效力等级上,都在地方立法中占有重要地位。从权利和义务的角度看,立法活动实质上是通过法律规范对权利义务的配置进行重新分配的过程。在现实生活中,权利义务的分配可以有多种方案,但对于立法而
4、言,选择的结果却只能是确定的。立法过程是利益分配的过程。地方性法规作为地方立法活动的产物,对其制定过程进行严格的规制是十分必要的。任何权力的行使如果没有限制,就会很容易走上权力滥用的歧途,并影响权力运行的效力和效率。因此,从提高立法质量的角度出发,对地方性法规的立法程序进行法律规制是具有现实意义的。立法程序,是立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段。地方立法程序同地方立法工作的效率和质量息息相关。程序
5、法是实体法之母,程序正义是实现实体正义的前提。科学有效的程序可以为权利和义务的选择提供一种相对公平的选择环境。同时,从经济学角度来看,好的制度可以使行为在更健康的方式上被反复重复,不断强化直至形成习惯。道格拉斯?诺思提出“制度效率是指在一种约束机制下,参与者的最大化行为将导致产出的增加,而无效率则指参与者的最大行为将不能导致产出的增长。”完善的程序和良好的制度,对于克服地方性法规所面临的现实问题、实现立法民主、有效遏制地方保护主义和部门利益而言,都是不可或缺的。基于对立法程序重要性的认识,从19
6、79年省级人大及其常委会开展地方人大立法工作开始,各地人大就比较注重程序制度建设,也多在议事规则或专门规定中明确了一定的立法程序。特别是立法法出台后,各地纷纷制定地方的立法条例或者立法办法,对地方性法规的立法活动进行规范。根据我国法律规定和各地的实践,制定地方性旅游法规的程序大体分为五个阶段:(1)地方性旅游法规草案的提出。(2)地方性旅游法规草案的审议。(3)地方性旅游法规的通过。必须经过会议正式表决,以代表大会全体代表或常务委员会全体组成人员的过半数通过。(4)地方性旅游法规的公布。由人民代
7、表大会通过的以人民代表大会主席团公告公布,由人民代表大会常务委员会通过的以常务委员会公告公布。(5)地方性旅游法规的备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,在报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后,方能公布,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。修改、废止和批准地方性法规的程序参照上述程序。 二、地方旅游条例内容比较
8、各地旅游法规的差异既有各地旅游资源差异造成的地域性差异,又有各地旅游业所处不同发展阶段带来的阶段性差异。但是,由于各地旅游业发展的基本原则和旅游立法的目的大致相同,各地旅游法规又存在着共性。 1、共性 (1)基本权利。旅游者的权利,是指旅游者在进行旅游消费活动中所享有的基本权利,即旅游者在购买旅游产品和接受旅游服务时所享有的基本权利,主要体现在吃、住、行、游、购、娱的旅游活动中。在现行的30部省级地方旅游法规中,都对旅游者的权利作了详细的规定。例如,在最早制定的《海南省旅游管理条例》第四
