公共政策合法性基础及其缺陷分析

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1、公共政策合法性基础及其缺陷分析摘要：公共政策是一种政治输出系统，关注的是社会公共问题，以公民的公共利益为导向，注重社会公平与公正，具有民主性、效率性以及合法性。作为一种具有规范性的政治输出，为了政策执行的顺利进行，其合法性往往成为人们关注的焦点，本文以《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为例，浅谈公共政策的合法性基础及其缺陷。　　关键词：公共政策合法性政策主体政策内容政策程序公民参与　　　　1.公共政策合法性的内涵　　公共政策合法性问题可以说是全世界各国政府共同关注的问题，而且其合法性危机也在不同程度上有所发生。由于公共政策是国家的政治输出系统，代表着国家的政治意识形态，是政治

2、上层建筑的表现形式，一个国家政策合法性程度直接关系到国家政权和政府能否继续维持对本国的统治和治理。可以说，“公共政策合法性根植于政治合法性，是政治合法性的体现和保障”。①公共政策的合法性越来越受到重视，成为研究的重点。　　合法性是政治学的一个核心概念，涉及到政治系统的正当性、正统性和公正性，是形式合法性和实质合法性的统一。公共政策的合法性也是形式合法性和实质性合法性的统一体，所谓形式合法性是指公共政策的信息获取、政策主体，政策程序等合法；而关于政策的实质合法性，哈贝马斯认为，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”②，即公民对现存政府的信任、支持和认可程度，公共政策内容的价值取向是否代表着广

3、大公民的利益，是否实现社会价值的公平分配，是否照顾到弱势群体的利益等。所以说公共政策的应有之意是以公共利益为取向，建立在形式合法性基础上公共权威对社会价值分配，属于政治输出系统。下面以《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为例（以下简称《决定》），分析公共政策的合法性问题。　　2.公共政策合法性的基础及其缺陷　　中国共产党在全面分析形势以及党在当前和以后的任务，认真总结改革开放三十年来我国农村改革发展的历程，汲取宝贵经验，同时与当前的实际相结合，贯彻和执行党的方针、政策，大力发展和改革农村基础设施建设，加快推进社会主义新农村建设，落实科学发展观，开创中国特色社会主义，于2008年

4、10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《决定》。《决定》的内容包括：新形势下推进农村改革发展的重大意义；推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则；大力推进改革创新，加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步；加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证。　　2.1公共政策制定主体的合法性及其缺陷　　公共政策的制定主体必需具备合法性，这是公共政策合法性基础的基础。任何一项政策都是人制定，都含有人的能动性，是人为了达到一定的目标或规范某种行为。当前虽然公共政策的主体有很多包括政策的制定主体、参议主体和参

5、与主体，但是其中最重要的是政府官员或者是公共权力的拥有者，他们必须合法、合理，有制定公共政策的资质。卢梭在社会契约理论指出，人们为了共同的利益，把自身的权力委托给别人来行使，也就是说人们把权力委托给国家，国家基于公共利益来行使治理权，人民与国家是一种委托、代理关系。马克斯·韦伯认为权力的有三种，一是传统型权威，二是个人魅力权威，三是法理性权威。在现在民主法制社会中，权力于法律法规的规定，通过民主选举获得，这是民主社会的宪政要求。《决定》的制定主体是中共中央和中国共产党领导集体，中国共产党是我国的执政党，各级政府代表着人民行使权利，通过直接或间选举产生各级政府和官员，各级政府和官员接受上级、人

6、大和广大人民群众的监督，可以说符合民主法制社会的要求，是一种法理型权威。　　正是因为中国共产党是我国各种政策制定的主要主体和核心，国家的基本方针、路线、政策、法律、法规都是在党的领导下，由各级政府制定，各级政府在政策制定的过程中起到一种权威性和主导性的作用，其他制定主体基本上是处于一种被动接受和被领导的地位，这样容易形成一种长官意志，政策的制定容易向政治精英决策模式转变。所以，政策在制定中免不了受个人意志和价值观的影响，因此，“权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，从而使决策过程呈现出更为复杂的态势”③，使政策偏离公共政策的轨道。而且，对于政

7、策主体的监督不力，同样会产生这种合法性问题。同时，政策制定主体的政策制定权力和承担的责任存在不对称，党拥有公共政策的制定权和解释权，是政策制定权的拥有者，政策又是通过人大上升为国家意志表决通过的，这样就近似于把承担的责任推给了国家和人大。我国在制度方面存在的缺陷，导致公共政策的主体，特别是制定主体方面存在着不合理。邓小平曾经说过：一个好的制度可以让坏人做好事，而一项坏的制度同样能够让好人做坏事。同样，制度方面