从行政公开看政令的畅通

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1、从行政公开看政令的畅通黄升华（平顶山学院河南平顶山４６７０００）摘要：政令不畅是行政过程中实际存在的一个不容忽视的问题，它直接影响着行政目标的顺利实现。行政公开是实现政令畅通的一个重要手段。文章论述了行政公开在预防政令不畅中的重要作用，并提供了若干行政公开的办法。..关键词：行政公开；政令畅通中图分类号：D601文献标识码：Ａｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．03．０16收稿日期：２０14－11-28作为现代依法行政的一个基本原则，行政公开近几年逐渐被重视并走向了实践。许多专家、学者从不同的侧面和角度对它作了诸多探讨、研究。但笔者发现，在诸多论述中，鲜

2、有人论及行政公开在治理中国长期以来的一个垢病——政令不畅中的重要意义。文章试图对此加以论述，以期使对行政公开这个行政原则的论述更趋完善。这里的“政令”，是指国家层面或者说中央层级的法律、规章、政策、指示等，具体说，是指各层级政府在行政过程中据以作为的法律、法规及国家各项具体的方针政策、决策指示等。１政令不畅的现实问题当前行政管理中存在一个突出的问题：政令不畅，即中央政策在基层未被贯彻落实和忠实执行。明明中央出台了某个政策，到了下边却没有多大动静，行政执法者（“行政就是执行法律”，此处的执法指广义的行政执法，包括所有行政作为）往往故意忽视、曲解、偏离或抛开各种法律、法规、政策、指示，自行

3、其是。中央高层也为此头痛：往往出台了若干政策，发了不少文件，下面却不落实或不完全落实，有令不行，有禁不止，常常要三令五申或搞“运动式”运作，下边才不敢“怠慢”，有时即使是三令五申，有关部门仍置国家政策于不顾，我行我素，既侵害了群众利益，也损害了国家利益。“为什么党的政策、中央的指示到了下边就完全不是那么回事呢？”２０世纪６０年代毛泽东主席身边的工作人员田云玉离开中南海到基层工作时感受到的强烈反差就使他困惑不已，现在这个问题仍然相当严重。国家的法令、政策在基层、在农村、在偏远地区往往形同虚设，一些基层执法者往往对国家的法令、政策置若罔闻，随意运作，严重损害了群众的利益、国家的利益。从行政

4、学的角度看，政令的畅通与否是一个极其重要的问题，它关系到行政权力的运行能否到位，行政目标能否顺利实现。政令畅通，令出必行，国家权力的运行就谨然有序；政令不畅，国家权力的运行就会因之受阻而对社会的控束力减弱，进而产生腐败行为，可以说，腐败行为几乎都是在政令被漠视、未被贯彻执行的背景下产生的，这种情况下，行政目标自然难以实现。显然，政令不畅的后果严重，如不有效控制、解决而任它发展，从长期、隐性来说，就会打击或麻痹群众对政府的信心，在心理上伤害群众的创造力、建设国家的精神动力；从短期、显性来看，就难以建立理性有序的市场经济体系、融入ＷＴＯ、实现廉洁高效的行政运作。因此，政令的畅通与否关系到党

5、和国家的事业能否顺利进行，关系到民族复兴大业能否顺利实现，应予以充分重视。一般说来，政令不畅有多种原因：①政令本身存在执行障碍，如自身考虑、设计欠妥或有误，基层无法贯彻执行；或受时空限制，无法在某时段或某地域贯彻执行；或受人力、物力、财力、自然等条件的制约而执行困难等等。这种情况较少出现。②历史上“人治”的影响。有两种情况：一是行政执法者习惯于独断专行，以自我为中心，漠视政令，自行其是；二是人治的影响下重实体轻程序，导致政令在传输的过程中失去程序的保障，人治的惯性思维使得政令的刚性传输未受到重视，政令在传输过程中无意识、自然性失真。③行政执法者为谋求私利或便于自己开展工作而有意截留、变

6、通或抛开政令，导致政令运行受阻，“传统的金字塔式管理模式…流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感同地位低下者的屈从而被歪曲。”此与腐败相连。④缺乏有力的确保政令畅通的行政运作保障机制或者说监督机制，使得执法者有机可乘而不贯彻执行。⑤群众不了解行政运作过程或不熟悉相关国家政令而无法实施监督；或，即使群众知道行政执法者未贯彻执行国家政令，损害了自己的利益，也因有所顾虑，如害怕打击报复等而不敢实施监督，只得任其作为。在这几个原因里面，最主要的是人为因素和机制因素。应该说，这二者是相辅相成的。因为行政执法者要谋求私利，就要钻营政令运作的空子，在主观上会产生不贯彻执行政令的愿望

7、；反过来，机制不健全，才为少数行政执法者那种愿望的实现提供了可能。因此，要解决政令畅通的问题，就要解决这几个方面的问题。这里排除政令自身存在的实体问题，也不考虑行政人员个人道德素质、能力素质的问题，单就行政程序、行政运作机制角度讨论如何实现政令的畅通，如何从源头上防止政令被截留、被扭曲，使执法者无机可乘。这里就要寻找一种有效的约束、控制机制，以使政令能够刚性运行，防止少数行政执法者因腐败之需而对它进行侵蚀。２行政公开是确保政令畅通的重要手段能从