分析我国行政问责制的问题探析及完善路径——基于委托

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1、分析我国行政问责制的问题探析及完善路径——基于委托　　在非典这一突发性公共危机中,我国针对一些政府官员的隐瞒不报行为首次提出并启动实施了行政问责制。迄今十余年间,行政问责制已经从一项非常时期的特殊手段向着制度化的方向发展,同时它的不断完善也成为了我国转变政府职能建设服务型政府、健全民主政治等的必经之路。因此,在目前行政问责制仍存在诸多问题而不能实现预期目标的情况下,从各个角度分析研究其现存问题并提出完善路径对提高政府行政效率和促进我国民主法制建设都具有重要意义。基于上述理由,笔者将从委托-代理理论视角对我国行政问责制的问题和完善对策进行探析。　　一、概念界定　　(一)行政问责制的相关概念

2、　　笔者认为,行政问责制是指特定的问责主体根据相关规定,并且按照一定程序依法针对特定客体不履行或者不正确履行其本应承担的职责义务的行政行为提出质疑,并要求其承担相应后果的责任追究制度。在定义中不难发现行政问责制的具体内涵包含以下几点:问责的主体与客体、问责范围、问责程序、问责后果。　　首先,主体即行政问责的发问人,所谓特定的问责主体包括同体问责和异体问责两种。同体问责是指由行政系统内部的人员充当问责主体,具体包括上级行政机关、同一行政机关内部的上级领导等。异体问责则是指由行政系统之外的人员充当问责主体对行政系统内部人员进行的问责,具体包括社会公众、民主党派、立法机关和大众传媒等。客体即被

3、问人,简而言之就是行政系统内的相关负责人,包括各级政府的各个职能部门、政府公务员、各直属事业单位等。　　其次,问责范围即行政主体可以针对什么样的行政行为对客体进行问责。除了造成极其恶劣影响的重大过失行为之外,政府各部门、人员的错误决策以及日常服务公众过程中的推诿扯皮、滥用职权甚至消极态度都可以被列入问责范围之内。再次,问责程序即如何问,具体包括被问责人员抗辩的规定、问责时限的规定等。　　最后,问责后果即被问责的相关负责人因不作为或不正确作为被问责后应该承担的后果,包括公开道歉、通报批评、撤职免职等。　　(二)委托-代理理论的相关概念　　委托-代理理论最初随着企业经营权和所有权的逐渐分离而

4、诞生于企业管理领域,后来逐渐发展成为现代西方经济学的重要分支之一。20世纪70年代以后,这一理论开始被一些学者引入政治学领域来研究和阐释行政权力的委托-代理关系,并发展演变成新公共管理范式理论基础的重要组成部分,为从委托-代理理论的角度切入,对我国行政问责制的发展现状和完善路径进行研究分析奠定了基础。委托-代理理论的主要关注点是当委托人和代理人在目标、利益不一致且信息不对称时,如何实现激励相容,使代理成本最小化。即如何保证代理人能够按照委托人意愿行事并且最终在实现委托人利益的同时又能满足代理人的合理要求。　　委托-代理关系的分析是委托-代理理论中的重要部分,这一关系是指作为权利拥有者的委

5、托人将自身因某些限制而无法行使的权利通过契约的形式雇佣代理人,把权利让渡给代理人代行并根据代理人提供服务的质量、数量支付相应报酬。简而言之,委托-代理关系就是委托人和代理人以谋求各自利益为目的,以权利和报酬为交易筹码,以契约的形式针对双方应行使的权利和应履行的义务达成共识而形成的特殊雇佣关系。而与一般雇佣关系不同的是,在委托-代理关系中代理人拥有极大的自主性,原则上能在目标驱动下自行决策,同时委托人又很难实现对代理人行为活动的有效监管。因此,作为经济人的代理人为了实现自身利益的最大化,有时会选择追求私利而违背契约和委托人的意愿,造成代理损失。代理损失的表现有逆向选择和道德风险两种。前者是

6、由于事前的信息不对称导致委托人在不清楚代理人真实情况的情形下错误地选择了代理人;后者则是由于事后的信息不对称导致在委托-代理关系成立后,一些道德水平不足的代理人在利益驱动下借助自身的信息优势侵犯委托人的合法权益,谋求自身利益最大化。委托-代理理论的观点表明即便在双方利益冲突且信息不对称的情况下,通过采取一定措施仍旧可以有效减少代理损失。　　(三)行政问责制中的委托-代理理论　　1.委托代理关系　　委托-代理理论在行政问责制中最明显的体现就在问责主、客体的关系上,这也是利用委托-代理理论探讨行政问责制的发展问题与完善时最重要的方面,因为主客体关系问题是行政问责制中的基本问题,影响着其他诸如

7、问责程序、范围等方面,也决定着行政问责制初衷和价值目的的实现程度。而问责主、客体的关系实际上就是一种委托-代理关系,问责主体是委托人,问责客体是代理人,二者之间关于权力的委托是行政问责制中主体向客体问责的合法性与合理性。基于问责主体和客体的多元性,二者可以匹配划分成多对不同的委托-代理关系。同体问责角度主要包括上级行政机关和下级行政机关之间的委托-代理关系、行政机关内上级领导和下级行政工作人员之间的委托-代理关系;异体问责角度包括公