安理会否决权——“权力政治”的影像

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1、安理会否决权——“权力政治”的影像【内容提要】安理会否决权是联合国制度框架内大国政治斗争的最激烈方式。本文对安理会在联合国50多年历史中使用的否决权，按照不同国家和不同问题领域进行了归纳与统计。作为制度设计的“大国一致”原则在联合国集体安全的实践中变成了否决权，通过对安理会使用否决权情况的分析，本文试图说明，否决权的历史所见证的恰恰是联合国集体安全体制所无法摆脱的“权力政治”的现实。【摘要题】国际组织【关键词】联合国/否决权/国际政治【正文】　　建立联合国的根本目标在于实现集体安全。集体安全得以实

2、现的重要条件之一是权威的集中执行。为此，集体安全组织必须保证一个有足够权威的强有力的核心。在理论上，能够为联合国集体安全提供权威保证的是当时世界上5个最强大的国家。鉴于国际联盟的教训，维持国际和平与安全的主要责任被赋予了以5个大国为主体的安全理事会。联合国创始人认为，这一机构就其成员国数量与组成来说最适宜保证“迅速而有效的行动”。为了使安理会能够担当起这一责任，避免联合国内外的其他机构或组织僭越安理会而事实上剥夺联合国集体安全的功能，必须对其权威做出制度保证。结果，联合国宪章中对“大国一致”的规定

3、就成为确认该权威合法性的基础。　　然而，战后的实践表明，对国际机制的推崇并没有完全使国际关系摆脱传统的定式。否决权从其使用来说，并非大国斗争的原因，而是其结果。(注：SydneyD.Bailey,TheProcedureoftheUNSecurityCouncil,Oxford:ClarenderPress,1988,p.35.)毕竟在联合国创立之初，各国也曾寄希望于大国合作。但随着国际环境的变化，合作的蜜月迅速结束，对抗加剧导致否决权的使用逐渐增加。主要的国家对联合国的重视，使我们可以通过安理会

4、来观察权力在新的政治条件下的运作。　　一　大国：否决权的主体　　“否决权”的法律依据是联合国宪章第27条第3款的规定，“安理会对于……(非程序性)事项之决议，应以九理事国包括全体常任理事国之同意票表决之……”。(注：《联合国宪章》第27条。)它所蕴含的一个消极结果就是常任理事国能够单独阻止已经获得法定多数的议案。在国际法上，否决权只是一套复杂的复合表决程序中的一环。从集体安全的理想出发，没有人希望它真正起作用。因为集体安全的初衷是大国战后能够维持战时那样的合作关系，维持对安全、和平等价值的共同信念

5、。联合国希望在保证效率的前提下——即能够对侵略采取果断措施，防止类似第二次世界大战那样的悲剧再度发生，最大限度地实现国际决策的民主。但是，这样的设计在现实面前碰了壁。在表达各自的安全信念时，国家间的权益斗争使联合国集体安全逐渐褪色，也使“大国一致”的初衷遭到扭曲，在其诞生的短短几个月后，它终于变成人们希望的反面——否决权。　　按照集体安全的逻辑，对安理会的关注应该集中于和平问题本身，然而关注的焦点却最终转移到常任理事国之间的角力。它们的相互作用成为联合国的主旋律。原因同样在于联合国宪章提供的制度保

6、证：安理会只包含极其有限的联合国会员却能以其全体的名义行事；安理会不仅可以就有关其成员自身的事项做出决定，而且还可以就有关联合国全体会员国，甚至非会员国的事项制订决议。(注：BardoFassbender,UNSecurityCouncilReformandtheRightofVeto:AConstitutionalPerspective,p.280.)但是，安理会的决定权受制于否决权。在所有和平与安全的问题上，否决权都因为其对安理会、进而对其他机构的节制作用而处于整个联合国和平机制的核心。虽然宪

7、章、《四国声明》以及大会通过的许多议案都对否决权的使用做出了限制，但是对常任理事国的实际影响极其微弱，因为限制大国这一特权的法律界定并不明确。　　否决权的主体是宪章第23条第1款规定的五个常任理事国。在现实中，它使安理会包含了可以用来描述二战后国际政治格局及其变迁的几乎全部最重要的国家行为体。从1946年2月苏联在叙利亚、黎巴嫩问题上第一次使用否决权起，至2002年6月美国否决要求以色列避免巴勒斯坦平民伤亡的议案为止，常任理事国共使用否决权304次。(注：其中，对一项决议的分段表决也被视为行使一次

8、否决权；当不止一国对一项决议行使有效否决时，所有否决票分别计算；对秘书长的否决不包括安理会主席事先声明的、非正式的摸底投票。)虽然这远远不是安理会内大国政治的全部，但是作为联合国这一国际关系制度框架下的国家冲突的最激烈的形式，否决权为观察联合国以及国际政治的规律提供了一个集中的视角。　　否决权主体的两次更替同样为我们理解权力体系的自我适应提供了机会。一次是1971年，中华人民共和国政府取代“中华民国政府”在安理会的席位；另一次是1991年，苏联的席位由分裂后最大的前苏联加盟共和国俄