我国分税制体制面临问题及应对策略

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1、我国分税制体制面临问题及应对策略一、建国以来我国财政管理体制的演进历程　　自从建国以来，我国在财政体制的变革中进行了不断探索；从总体来看，大致分为以下四个阶段：　　（一）统收统支的财政管理体制建国初期经济形势是通货膨胀严重，工人大量失业，国民经济处于崩溃的边缘；为促进国民经济的恢复发展，采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财

2、政另行拨付。因此，该体制也被称为“收支两条线”。　　（二）分类分成的财政管理体制分类分成的财政体制实行了三个时期，包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年（1958年）和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务，即奠定我国社会主义工业化基础，以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础；必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制，即是所说的“分类分成”财政体制。　　（三）总额分成的财政管理体制为

3、了克服分类分成的财政体制的一些不利方面，我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性，使全国财政收入有一定比例的增长。　　（四）分税制财政管理体制随着改革开放进程的加速，分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要，其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的

4、目标。为了正确处理中央和地方的关系，调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立，实现社会主义现代化，在前期试点的基础上，于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。　　二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价　　为了解决中央财政当时的困难状况，增强中央政府的调控能力，提高“两个比重”，在借鉴国际经验的基础上，我国于1993年开始了分税制改革的试点，并在1994年开始在全国推行。　　（一）分税制财政管理体制的基本含义分税制财政管理体制，简称分税制，是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基

5、础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面：一是中央与地方的事权和支出划分；二是中央与地方的收入划分；三是政府间财政转移支付制度；四是预算编制与资金调度。　　（二）当前分税制改革面临的主要问题应该说，1994年推行分税制改革是一大进步，实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，从而扭曲了分税制，在改革中产生了一系

6、列新问题。　　1.财政管理体制层次过多我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。　　2.转移支付制度不完善目前我国财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先，税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异，与行使事权所必须的财力无关，且这种转移支付形式保护了既得利益，与建设财力与事权相匹配体制相背离；其次，一般目的转移支付的测

7、算基础并不科学、合理，实现不了财力与事权的匹配；再次，过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；最后，专项拨款名目太多，很多专项拨款并不具有专项的目的，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。　　3.税收征管成本过高税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算，1994年国税、地税分征分管体制实行后，税收征管成本比以前明显提高。1993年，我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.73%，其后持续增长到5%

8、～6%.而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。　　三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略　　面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。　　（一）减少财政管理层级从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的