推进财政改革的关键是科学划分事权

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1、推进财政改革的关键是科学划分事权摘要：就政府间事权划分看，存在的突出问题是：事权和财权不匹配，地方政府行为失范，财政体制的改革措施难以一步到位，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。我国财政体制改革的发展远景，是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理明确设定与各级事权相对应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，形成合理的横向、纵向财力分布格局，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。在现阶段，应重点着眼于加快城乡和地区间的协调发展，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，力争在义务教育、公共卫生、社会保障、自

2、然资源与环境保护等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和支出责任。苏明十八届三中全会《决定》规划了全面深化改革的蓝图，提出了未来财政改革的任务。《决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度，这是我国下一步财政体制改革需着力解决的重大问题。本文就此谈些看法和建议。一、当前我国政府间事权划分存在的主要问题就政府间事权划分看，存在的突出问题是：事权和财权不匹配，地方政府行为失范。尽管我国财政体制改革取得了很大成效，但根据我国当前经济社会发展的新形势，比照全面贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的新要求来考察和审视我国的财政体制，还存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题。就政府间事权划分

3、看，存在的突出问题是：事权和财权不匹配，地方政府行为失范。具体表现在：一是事权划分不清晰，上下同构现象严重。我国《宪法》和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，具体划分不够明晰也不尽合理，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，主要体现在政府间支出范围的交叉、重叠、错位、层层下放等方面。（1）目前财政体制下明确应由中央政府承担的国防、国税、海关等属于中央政府的事务，地方财政也负担了部分支出责任。（2）属于地方的支出责任，中央也给予了补助。如一些地方文化、城市基础设施建设等项目，中央通过大量专项转移支付进行了补助。（3）上级政府干

4、涉下级政府的事务，存在着“中央点菜、地方买单”的现象。近几年，部分中央部门出台了涉及卫生、社保、公安等领域的一些支出达标政策，导致地方政府事权被扩充。二是事权下放的情况比较突出，但却没有赋予地方政府相应的财力。在目前垂直集权的行政体制下，上级政府可以随意调整下级政府的支出责任。近几年，中央不断地对地方下放事权，但在事权下放的同时却没有赋予地方政府必要的财力，导致地方政府事权与财权不匹配现象严重。2003年以来，中央陆续将一些企业、学校、研究机构、地质勘探等企事业单位下划地方，并按照下划时确定的基数给予补助。随着经济的发展和物价水平的上升，补助基数与实际支出水平之间的缺口越来越大，增

5、加了地方财政的支出压力。三是财权划分不合理，不正当竞争现象严重。在财权划分上，增值税与所得税的归属与地方政府关系密切。从我国税收结构看，如2009年，全国增值税收入19326亿元，所得税收入（含企业与个人）15827亿元，合计占税收总量58673亿元的59．9％。按现有的财权划分，地方分享增值税4763亿元、所得税5832亿元，加上中央返还地方4386亿元，地方共得14981亿元，占地方本级收入的45．9％。这种利益导向，必然对地方政府行为产生影响，一些地方政府出现全局利益和环境资源，利用土地、税收优惠等政策招商引资，一味追求经济增长，从而对形成公平竞争的市场经济环境带来消极影响。

6、二、科学划分中央与地方事权的政策建议在现阶段，财政体制的改革措施难以一步到位，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。事权和支出责任的划分是完善分税制体制的关键，必须上升到法律层面予以解决。只有按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，在合理划分事权和支出责任的基础上，才能构建符合我国实际的财权与事权相匹配的政府间分配关系。我国财政体制改革的发展远景，是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理明确设定与各级事权相对应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，形成合理的横向、纵向财力分布格局，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。当然，在现阶段，受我国现

7、行行政体制等因素以及对政府和市场关系处理等问题的影响，财政体制的改革措施难以一步到位，因此，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。具体来讲，要在转变政府职能、理顺政府与市场关系、实行“省直管县”和“乡财县管”的基础上，按照中央、省、县三级财政的架构来优化政府间的事权划分，并以法律形式加以规范。属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理；其自有收入不