中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路

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1、中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中，已通过1994年的财税配套改革搭建了一个“以分税制为基础的分级财政”框架。但由于种种制约条件，1994年体制的过渡色彩比较浓重，需要在深化改革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问题，与这种困难直接相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等，都和体制问题有密切的关系。各方关注的中国省以下财政体制和地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好，运行的问题将迎刃而解。　　深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须

2、标本兼治、贯彻“治本为上”的指导方针，为中央和地方各级财政的可持续发展和规范运行，创造一个稳定、有效，兼具激励和自律机制的制度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期，地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。　　我们在研究中形成的基本认识是，深化我国财政体制改革的大思路，应考虑从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造

3、完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、税收安排和支出管理等方面的要点。　　　　一、关于减少政府层级和财政层级　　　　考察一下实行市场经济的国家，尚找不出一个五级构架的政府，比较典型的情况是三级架构或准三级架构（如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国）。虽然目前我国现行的是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少基层看不到出路，乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进“乡财县管”的试验，取得经验，走出减少乡镇财政层级的一条路

4、子，进而在条件成熟时修宪减少政府层级，把乡镇政府变成县级政府的派出机构。这样一来，乡级的人大（主席团）、政协（联络组）、政法委（书记）和其它“七站八所”等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统化和合理化。虽然前些年我们曾做过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直很不完备。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按照经济区域而非按照行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。农村税费改革后，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放，加之近年又停

5、征了农业特产税，并将停征农业税，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的“省管县”体制，把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多地方搞了“地市合并”或“撤地设市”。但浙江等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架，即在财政体制上，市与县实际是“平级”地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级（市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下，

6、实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，中央之下有了这两级实的，挂上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，并合理规定派出机构的功能和编制，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。当然，实际的推行必须审时度势，允许试验和各地作因地制宜的探索，不强求一律。不少地方可以先行推动“乡镇合并”减少其数量的措施；发达地区的一些乡镇，可能不是变派出机构的问题，而是升为区级政府的问题（如在广东东莞）；市县间“行政不

7、同级”的情况下，可先行“财政同级”方案。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，前后衔接，循序渐进。我们要改变过渡色彩浓重的财政体制，必须周到地考虑政府体制全局的优化设计。　　　　二、关于一级事权　　　　“一级事权”就是要解决政府职能合理设置的问题。这是合理设计政府财权和安排政府支出的大前提，因为财权要与事权有所呼应，支出则是履行政府职能、贯彻事权的手段。这里首先要解决的问题是如何合理界定我国中央、