政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系研究(上)

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1、政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系研究(上)一、引言　　近年来，随着我国经济发展和投资体制改革的转变，政府投资公共工程项目支出在整个政府财政支出的占比呈上升的趋势。特别是2008年国际金融危机以来，我国推出了“4万亿新增投资”计划，政府投资公共工程项目所承担的公共责任日益增强。而在政府投资公共工程项目中，铁路项目是政府支出的一个重要组成部分。与此同时，随着国民综合素质进一步得到提升，人们不仅关心政府支出的真实性、合法性，还想知道政府支出是否具有效益，是否考虑到环境问题等。传统的财务收支审计已经不能回答人们所提出的这一系列问题，而绩效审计能对政府支

2、出的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，作为政府支出的重要组成部分之一的政府公共投资工程项目的绩效审计也有越来越多人来研究。然而，政府铁路投资项目绩效审计的有关理论和实务尚处于探索发展阶段，没有形成一套完成的指标评价体系。笔者结合实际案列，基于平衡计分卡的理论，针对政府铁路投资项目的运营阶段，构建绩效审计评价指标体系，以规范我国政府铁路投资项目绩效审计评价。　　二、文献综述　　（一）国外政府公共投资项目绩效审计研究英国在开展政府公共投资项目绩效审计中有其鲜明的特点：一是风险意识很高，二是审计的对象是全方位的，三是充分发挥社会公众的作用。而澳大利亚

3、大部分的社会公共设施都是使用民间资本，政府投资往往在一个项目中的占比不高，因此澳大利亚的政府公共投资项目绩效审计将重点放在招投标审计和合同管理审计中。澳大利亚的招投标绩效审计主要关注三个方面：一是对招投标的效益性进行评价，就是在保证项目的竣工时间和工程质量的前提下，如何降低标价；二是对项目是否符合政府的规划，是否符合长远发展做出评价，评价的主要对象是标书；三是对项目的统一性进行评价。印度对政府公共投资项目绩效审计的范围较广，由于目前印度的财务管理并不是很完善，印度对政府公共投资项目绩效审计首先要保证项目收支的真实和合法性，指出违法违规的事项。在真实

4、、合法的基础上进一步考虑项目的合理性、效益性，评价项目是否按照既定的目标实施并完成，在实施和管理的过程中内控是否严密，项目整个过程是否存在损失浪费现象等。　　（二）我国政府公共投资项目绩效审计研究近年来，随着国家审计署对绩效审计的力度加大，理论界对绩效审计探讨也越来越热烈，在政府公共投资项目绩效审计中也提出了很多观点。主要观点如下：张竹林（2006）指出我国政府工程投资绩效评价存在指标系统不可续、指标横向对比性差、缺乏专门的行业细化指标、定量指标少、数据库不健全等问题，构建了经济性和效率性两类的指标，最后指出指标体系的构建需要一个很长的过程，而且需

5、要动态的调整。贺剑波（2007）提出政府公共工程的绩效审计评价标准应该包括总体评价标准以及具体评价标准两方面。总体评价标准应考虑经济效益、公平问题、再分配问题、适应性问题等方面；而具体评价标准则包括计划标准、定额标准、历史标准、先进标准等。同时设计了我国政府公共项目绩效审计评价的有关指标。高明（2008）指出政府性公共投资项目的决策审计的主要内容包括查核可研报告的合法合规性，查核项目的决策人是否尊重科学规律、是否按照可研报告开展工作等方面。同时提出对项目资金的审计和评价应包括四方面：资金的拨、用、管等环节是否得到有效的监督，内控是否到位；是否严格按

6、照建设设计进行施工，有无擅自变更概算；对项目的财政收支的真实性、合法性进行审计；是否存在重复建设，搞形象工程，发现大案要案线索。王世成、武国（2010）指出大规模政府公共投资项目绩效审计指标体系应按全面、前瞻、综合、可持续、灵活、有建设性等5个方面构建，对其指标分成关联、经济、合规、效果、可持续发展、效率等6个类别，并在每个类别提出1-2个指标，最后对每个类别赋予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投资指标体系原则应包括系统性原则、可控性原则、可接受原则、成本效益原则、公平性原则等方面，同时从经济性、社会绩效、环境评价等方面设计公共投资工程的指

7、标。　　政府公共项目投资绩效审计的理论研究为实务操作提供了很多的参考，开拓了审计人员的思维，对政府公共项目投资绩效审计无疑有较大的促进作用。然而从上述理论研究可以看出，研究政府公共项目投资的目的与对象的多，研究具体评价指标的少；研究单个评价指标的多，研究评价指标系统的少；研究定性指标的多，研究定量指标的少。总的来说，目前仍缺乏一套完整的政府投资项目绩效审计指标评价体系。　　三、我国铁路项目制度背景分析　　（一）我国铁路项目的评价体系根据我国铁路项目生命周期阶段分类，可以把铁路项目的评价体系分为前期评价、建设评价和运营评价。前期评价主要指项目单位在项

8、目开工建设之前对项目的必要性、可行性等方面进行调查研究评价。目前大多数的前期评价都是法定的，需要有关部门批准，主要包括：发