试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系

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1、试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系一、引言　　零基预算主要是对政府财政开支加以控制，以零为基点，不考虑以前年度的预算，重新审核每项工作的计划和安排，由此测算所需的经费支出并编制预算。零基预算在我国实施进程中出现了许多问题，这使得单纯的零基预算在我国实际应用中不能很好地发挥评估与控制功能。基于零基预算在实践操作过程中的不足，考虑将绩效评价融入零基预算的编制中。本文通过探讨政府绩效与零基预算制度的有效结合，提出绩效导向下零基预算的实施步骤，对于零基预算的改进有一定的研究意义。　　二、零基预算实践过程中存在的问题　　（一）政府机构设置重复零基预算的编制要求机构设置精

2、简，职责明确，以便于确定决策单位及控制一揽子决策的数量。我国政府职责部门之间的责权界定不清，存在机构重复设置等混乱现象。这样的机构设置情况与零基预算的要求有或许出入，在制定一揽子决策中容易引发不科学、支出过大、多头决策，导致资金使用低效率、资源浪费等问题。　　（二）部门预算分配权过于分散部门预算主要包括基本支出和项目支出两部分。零基预算编制排除了拥有预算分配权的项目资金，因此在分配资金阶段，拥有项目预算资金分配权的计委、科委等部门、财政部门和零基预算编制部门之间会常常出现矛盾，导致项目确定滞后、预算指标无法确立。　　（三）预算支出缺乏有效制约编制基本支出预算时，一

3、方面基础数据统计结果往往不够完整，并且缺乏有效的手段鉴别数据的准确性和真实性，而使制定和选择一揽子决策方案有很大的主观随意性；另一方面对切块管理单位的经费难以核定，这部分预算支出经常呈刚性的逐年上升。编制项目支出时，缺乏科学的评估项目支出的方法，尤其是针对灵活性较强的项目不容易确定软指标，即使能够确定，执行过程中各单位也会不断要求追加预算。另外财政部门难以平衡通过各种渠道向有关方面申请额外专款的单位间的预算，使得在实践操作中破坏了零基预算的公平性与效率性。　　（四）预算编制技术落后零基预算编制繁琐的特点使得编制零基预算需要很高的技术支持，并且要求构建预算相关的数学

4、模型及具备完善的计算机软件系统。而目前无法实现部门预算相关单位的计算机连X、缺乏完善的系统软件等问题，降低了零基预算的可操作性。另外零基预算复杂的编制技术使得人大进行预算审核时常常出现看不懂而编制人员也解释不清的困局。　　（五）单位真实收入核定困难各部门编制的零基预算一般只反映预算内资金的日常经费收支，不包括预算内的建设性和事业发展性支出，更不涵盖预算外资金和自有资金。因此财政部门无法掌握各行政单位自有收入的情况，这种情况让一揽子决策的排序变得没有意义。　　三、零基预算与绩效考核相融合的优势　　（一）完善预算编制内容预算编制应包含基本支出预算和项目支出预算。传统的

5、零基预算编制一直着重对基本支出预算的计划、安排、缩减，采用定员定额的管理模式，而对项目支出的核算基本处于不易操作的状态。但将绩效引入零基预算，会弥补零基预算在操作过程中的不足。将绩效体系融入基本支出预算中，在实行定额管理的基础上按照效率优先原则精简机构。同时，项目支出预算中也引入绩效因子，通过设定绩效指标体系并按照指标要求添加权重，对一揽子决策进行相应的绩效分析，以绩效结果为导向排序，择优列入预算。从而真正完善预算编制内容。　　（二）实现预算的“目标、有效性和效率”“目标、有效性和效率”三位一体原则是西方国家政府公共支出的指导原则，绩效导将在零基预算的编制、执行、

6、控制、考核各环节发挥作用，在资金使用效率上做文章。零基预算与绩效的结合就是将绩效评价与项目预算联系起来，在量化绩效目标的基础上，对待实施预算考核的项目实行绩效评价，从而使预算由注重投入转变为注重产出，突出了绩效评价的3E原则，最大限度的发挥资金的实用效益，真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则。　　（三）增强预算可操作性零基预算对编制技术要求高、编制过程复杂，这些特点同样成为零基预算在现阶段实践过程中的障碍，而加入绩效评价后，可以解决这些困难。绩效评价的过程达成两个目的，了解项目预期成果和项目实施成本。绩效体系构建考虑各方面综合因素，在评估项目时就大体

7、估计出该项目的成本，进而利用项目的成本结果去修正绩效目标，对预算进行滚动管理。因此，绩效导向的零基预算相对降低了对技术的要求，大幅提高了零基预算的可操作性。　　四、零基预算与绩效考核相融合的方法体系　　（一）绩效导向的零基预算的编制与执行零基预算一般基本编制步骤分为：确定部门预算目标、确定决策单位、制定一揽子决策包及对一揽子决策排序、依据顺序配置资金、绩效考核、修正指标。具体讨论编制过程应注意确定部门长期目标及年度具体目标时，要以部门职能和长远效益及发展为依据；确定决策单位要对项目或活动进行投入-产出分析。依据前两个准备步骤制定一揽子决策包并进行分析、排序，根据优

8、先及重要性