绩效治理导向的政府会计体系

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1、绩效治理导向的政府会计体系20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。自20世纪90年代以来中国所进行的一系列财政政治体制改革也标志着我国加入了新公共管理运动的行列。新公共管理运动以绩效治理为导向，然而，现有的研究多集中于对政府绩效评价指标的设计上，对政府绩效评价所需定量信息的研究较少。本文认为良好的政府会计系统可以为政府绩效评价提供信息基础。一、绩效治理对会计信息的要求绩效管理过程一般包括绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个最基本的功能活动。准确的绩效衡量是进行政府绩效评估的前提。管理学家阿姆斯特朗说过

2、：“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么，测定是绩效管理的一个关键环节，如果不能测定它，就无法改善它。”会计的反映职能客观上体现为通过会计信息系统对财务会计信息进行优化的过程。政府职能是伴随着公共财政资金的使用来实现的，在绩效治理的要求下，政府会计必须以政府为会计核算主体，对政府的资产负债情况和收支情况进行记录、计量、核算和报告，以提供政府运行的宏观的经济信息，并反映政府的履责情况。政府会计制度的建立，实质上是要求政府就其资源的管理和使用情况进行全面核算、反映并向社会公开，它是政府履行其报告责任的一部分。而政府会计在公共

3、财政资金的运行过程中，到底该测量与评价什么，也应以政府绩效治理为导向。政府会计是进行政府绩效治理的信息基础。政府绩效评价既需要定量信息，又需要定性信息。目前定量化信息的缺乏已经成为制约政府绩效评价理论与实践发展的瓶颈，但政府会计体系恰好能弥补这一缺陷。会计系统能最大可能地解决现有政府绩效评价体系缺乏定量信息的瓶颈问题。政府会计是确认、计量、记录和报告政府经济资源耗费及取得成效的依据。二、现有政府会计系统的弊端我国现阶段执行的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等过分强调以预算管理为中心，重视政府相关部

4、门和组织内部对会计信息的需求，而忽视社会公众等需求。随着预算环境的变化，不适应性也越来越明显。第一，无法全面反映政府资产与负债。以现金制为基础的政府预算会计，只反映预算执行结果的资金流入和流出，政府的对外投资和国有股权作为当年支出而非资产加以确认。政府债务只反映直接债务，隐藏了政府隐性负债信息，尤其是对贷款、养老金、社保基金的忽视掩盖了政府的财政风险，难以对政府资金的运用进行综合绩效评价。第二，现金制下无成本核算，收入减去支出后的结余既不能反映政府单位的成本控制情况和投入产出情况，也不能反映政府单位实际的经营绩效和效率。同时，可以

5、人为操纵收付款时间，会计信息反映不实，难以提供政府部门及其行政单位提供公共产品和服务的成本消耗和效率水平，不能完整反映政府业绩。第三，目前政府会计报表体系主要由资产负债表、预算执行情况表、收入支出表及其他附表等组成。资产负债表混淆了静态报表和动态报表的范畴，难以准确反映存量信息与流量信息。预算收支决算报告侧重反映政府有关收支预算及执行情况，报告立足于政府使用，较少考虑社会公众立法机关、审计机关等使用者的信息需求。报告难以显示财务状况及财务绩效的全貌。特别是在我国政府预算的完整性不够以及编制方法比较粗放的情况下，政府预算报告提供的政

6、府财务信息就更不完整了。而其他的相关文件与资料提供政府财务信息的方式并不规范，也难以对预算报告给予必要的补充。客观地讲，我国现行预算会计并不是真正意义上的“预算会计”，而是以现金制和修正现金制为基础的政府财务会计。财务会计是历史性的，而预算是面向未来的，用财务会计的方法来监督、反映、控制预算的执行也只能是事后的监督与管理。政府会计信息系统的局限性，无法为政府绩效评价提供强有力的信息保障。三、政府预算会计与政府财务会计协调的思路当考虑预算会计详尽的责任制系统时，权责发生制会计与传统预算会计之间的簿记问题的协调就变得尤为困难。在保留预

7、算会计结构和内容的基础上增加权责发生制会计数据，只能有两种选择：整合两个系统或保持两个系统的独立性。整合两个系统意味着权责发生制会计把一套额外的预算账户引进复式记录系统，目前瑞士、西班牙、欧盟国家的中央政府是这样处理的。保持两个系统的独立性，意味着影响到两个系统的一笔交易至少应当在权责发生制会计和预算会计下分别记录。包含从权责发生制会计系统转移的数据的预算会计意味着影响到预算会计的所有权责发生制会计记录都自动转移到预算会计系统中来。芬兰和法国的中央政府会计记录采用了此种方法。无论采用哪种协调方式，政府预算会计和政府财务会计作为最基

8、本的信息系统，政府绩效评价的信息基础地位是不变的。政府会计准则委员会（GASB）在其第1号公告中将信息使用者对政府会计的信息需求分为三个主要方面：评价预算的符合程度；评价政府主体当年的运营成果；评价政府主体提供公共服务的水平以及政府到期履行债务的能