论政府审计的公共性

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1、论政府审计的公共性政府审计是政府行为的一部分，政府行为是一种公共行为，政府审计自然具有公共性，但在我国社会主义处于转轨经济的特殊时期，政府审计的公共性又有其特殊性，本文拟从我国政府审计和公共财政、国有企业、公共资源和公共权力的关系，论述政府审计的公共性。　　一、公共审计与公共财政　　从广义上讲，政府审计是政府财政的一部分，中国政府审计从财政部门分离出来的事实也从政府审计的产生源头上说明了这一点，因此，要论述政府审计的公共性，要先从政府财政的公共性说起。　　从20世纪80年代初国内学术界围绕公共财政问题展开讨论，到90

2、年代初财政管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年代末中央明确提出构建公共财政框架的目标，以及党的十六届三中全会做出健全公共财政体制的战略部署，公共财政在中国从思想向行动的转变历时20余年。在此期间，在我国财政的总体运行格局上，财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”，即于国有经济单位的上缴款大幅度减少了，其他经济成分的上缴款份额迅速上升了；财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”，即专门投向国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了；政策取向正

3、在由“区别对待”走向“国民待遇”，即旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策性安排减少了，着眼于支持多种所有制经济的政策安排增加了。所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和农村的所有企业和居民。　　伴随着我国财政运行格局所发生的三个层面的深刻变化，政府审计的公共性也在这种转变过程中得以逐渐形成和确立。与财政支出正在由“办自家之事”走向“

4、办众人之事”、财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”、政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”相适应，中国政府审计背后的理念从财政的预算收入和预算执行的角度讲，其实是对公共之事、公共之财和公共政策的监督，相应地，政府审计对财政收支的审计行为就具有了公共性，即政府审计对公共财政的审计就是一种公共性质的审计。就公共审计和公共财政的关系而言，一方面，政府审计是以公共财政为监督对象的，政府审计的公共性衍生于政府财政的公共性，没有政府财政的公共性就没有政府审计的公共性。另一方面，政府财政的公共性的确立和保证又离不开政

5、府审计的监督。实际上，自政府审计部门成立以来，政府审计对财政收支的监督力度逐渐加强，促进了财政预算等工作的发展和完善，离开政府审计即公共审计对公共财政的监督，公共财政也是不完整的。总之，公共审计和公共财政是互相促进的协调发展过程。　　二、公共审计与国有企业　　我国国有企业所有权在实施过程中存在的问题就是国有企业的所有者缺位，作为委托人的国家或公众与作为代理人的国有企业经营者存在信息不对称。一方面，国有企业作为市场的参与者，以实现利润最大化为目标，另一方面，国有企业的公共资金性质决定其要完成国资产保值增值的任务。在目前

6、的社会主义市场经济过程中，一些国有企业损失浪费等现象还比较严重，损害国家的利益时有发生，上述的公共利益损失本文称为典型损失，即这种损失是制度所明确禁止的。同时，一些垄断性的国有企业利用垄断权力，采取垄断高价等策略，提高了整个国民经济的运行成本，增加了企业的经营成本和个人的成活成本，严重削弱了微观经济体的竞争力，由此造成了在制度范围内没有明确禁止的经济成本或损失，既非典型损失。　　在成熟的市场经济中，在竞争性的市场中，因国有企业运行的低效率等原因，一般而言，国有企业是难以生存的，但在我国转轨经济的特殊时期中，国有企业还

7、大量存在，同时对国有企业的改革也正在如火如荼的进行当中。在国有企业改革的过程中，政府审计自然是可以有所作为的，如最近几年开展的效益审计，在对国有企业改革的过程中如何对国有资产保值增值，如何避免国有企业在改制过程中的国有资产流失，以及如何降低公共资金的典型和非典型成本方面，从而提高国有企业的效率、增进国民福利等方面，政府审计取得了大量卓有成效的成果。因国有企业的公共资金性质，政府审计在国有企业监督这一角色上自然也具有了公共性。另外，政府审计的这种公共性是具有历史性的，当国有企业改革完成，政府审计在这方面的监督也将逐渐淡

8、化。　　三、公共审计与公共资源　　自然资源的数量一般来说是有限的，自然资源的使用一般具有外部性，在我国自然资源归国家所有，因此自然资源是公共资源。使用自然资源不是为了保值增值，而是要使其有限的数量得到合理的使用和安排，用经济学的术语来说，就是约束条件下极大化的问题，即在自然资源数量有限的条件下的最大化产出或最大化社会福利的问题。实际上，公共资源