关于地方公共财政改革和发展方向的若干思考

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1、关于地方公共财政改革和发展方向的若干思考文／余丽生公共财政就是为社会提供公共产品，满足社会公共需要。用通俗的话来讲，就是“取众人之财，办众人之事”。改革开放以来，适应社会主义市场经济发展的要求，我国的财政逐步向公共财政转型，尤其是党的十六大以来，按照统筹城乡经济社会发展的需要，我国加快了公共财政改革的步伐，公共财政新框架开始在我国各地建立。未来的公共财政怎么改？尤其是地方公共财政如何改？如何让公共财政从理论走上实践，制定公共财政改革路线图，让公共财政覆盖农村，让全体国民共享发展成果，这是各地公共财政构建过程中面临的共性问题，也是地方政府必须正视和回答的问题

2、。一、基本公共服务均等化——地方公共财政改革和发展的目标公共财政作为财政改革和发展的目标被提出以后，全国各地都加大了财政改革的力度，积极向公共财政的方向努力。但如何构建地方公共财政，各地的思路和做法并不一致，不少地方感觉茫然，在此情况下，甚至出现了一些实用主义的做法，对公共财政存在不少曲解，认为“公共财政是个筐，什么都可以往里装”。这种“只变形式，不改内容”的做法，对地方公共财政改革和发展是十分不利的，会导致人们对公共财政的误解和公共财政改革方向的扭曲。而基本公共服务均等化的提出，可以说使地方公共财政改革和发展豁然开朗。党的十六届六中全会通过的《中共中央关

3、于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。…以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”党的十七大报告进一步指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化作为完善公共财政体系”。更是对把基本公共服务均等化作为完善公共财政体系的的一项具体任务提出了明确要求。应该说，地方公共财政改革和发展的目标就是基本公共服务均等化，为全体公民提供基本公共服务，满足公民对

4、义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基本设施、环境保护等方面公共服务的需求。但必须正确理解和把握基本公共服务均等化。基本公共服务“均等化”不等于“平均化”，是大体均等或相对均等，不能搞平均主义，而是要求基本公共服务在区域内应有一个统一的制度安排，直至全国或全省的制度统一。同时，基本公共服务均等化是个过程，是公共财政改革和发展的目标，不是一蹴而就的，一朝实现的，地方公共财政改革和发展必须朝这个方向前进。二、城乡一体化——地方公共财政改革和发展的立足点建国以来，我国走的是一条以“牺牲农业，发展工业”的工业化道路。在农村税费改革以前，据统计，1950-1

5、978年，国家通过工农业产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政向农业支出1577亿元；国家提取农业剩余净额4500亿元。改革开放以后，1979年至1994年国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项农业支出3769亿元，国家提取农业剩余净值约12986亿元。1994-2000年，国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用9733亿元。在城市，提供公共服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、消防、绿化）时，一般不会要求居民负担费用；当城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公

6、园）时，居民根本不必承担任何费用。而农村则不然，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且，即使是最必要的服务和最简陋的设施也要当地农民负担。城乡二元结构，使得城乡差距不断扩大，农村公共产品供应严重短缺，地方财政实质是城市财政。农村税费改革以来，尤其是党的十六大以来，按照十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的要求，公共财政加快了向农村覆盖。根据国家的统一部署，各地先后建立了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、失地农民的社会保障制度等，让农村居民真正感受到地方公共财政的阳光。但从这些制度本身来看，仍没有脱离城乡二元结构的阴影，仍然是城乡两种制度、两

7、种身份，双线运行。按理说，公平分配税负和提供公共服务与公用设施是政府的责任，政府应尽量为所有公民（包括居住在城市和农村的农民）提供大致相同的公共服务和公用设施。城乡两种制度、两种身份显然是不符合地方公共财政发展要求的，但有了制度比没有制度是一大进步，有差距的存在，说明改革还不彻底，发展还不完善。下一步是城乡两种制度、两种身份的磨合、衔接、统一。设计城乡一致的公共制度，逐步出台城乡一体化的财政政策，这是地方公共财政改革和发展的立足点。三、区域功能化——地方公共财政改革和发展的必由之路区域经济如何发展？让公共财政的阳光照耀全社会，各地在公共财政构建过程中，进行

8、各种各样的探索，在取得成绩的同时，也走过了不少弯路，有不少教训值得