改进财政预算支出项目绩效评价指导框架

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1、改进财政预算支出项目绩效评价指导框架近年来，随着我国政府管理理念转型升级，行政模式逐步向着公开、透明的方向转变。与此相适应，在体现“以财行政”、实现社会资源二次分配的预算管理领域，预算绩效管理改革正在全方位推进，以“事前目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价”为主体骨架的全过程预算绩效管理体系已经在各地逐步建立，预算管理因此从过去“重分配”逐步向“重效果”转变，这是公共财政主动适应经济社会发展新阶段、切实提升支出绩效、科学引导社会资源再分配的一次历史性变革，其意义十分重大。在这样一个预算绩效管理的全过程链条中，绩效评价作为链条末端评判支出绩效的关键

2、工具，承担着“守门人”的重责，地位日益重要。绩效评价工作质量如何，评价结果是否公正客观，直接影响预算绩效的改进。从目前理论与实践来看，当前预算支出项目绩效评价思路基本是遵循项目管理的脉络，即从解剖项目运行入手，通过深入分析项目情况，从中提炼出产出与效果的相关因素，再来对绩效做出判断。这是一个从项目分析再到绩效分析的过程。从目前主流的评价指标框架体系中，不难分析这种评价思路的实质。如以财政部的预算绩效评价共性指标体系框架为例，其思路是将项目分解成“投入”“过程”“产出”“效果”四个阶段，对每个阶段进一步细化指标从而对支出项目作深入的解剖，最终分析其

3、绩效。再如浙江省的“业务指标———财务指标”框架，“业务指标”中再分解出“目标设定情况”“目标完成情况”“组织管理水平”“项目实施效益”四个二级指标，并进一步细化为三级指标，其本质上也是对项目运行过程实施分析。这样一种当前普遍采用的主流评价思路，不妨将其定义为“基于项目管理的评价思路”。目前这种与项目管理紧密结合的评价思路，很好地适应了改进项目管理的需要，较好发挥了绩效对于项目执行的导向作用，但随着预算绩效管理工作的不断深入，其不足之处也日益显现。当前项目支出绩效评价的主要问题一是不能充分适应预算资金管理的需要。基于项目管理的评价思路，将目光更多

4、地聚焦于项目本身的产出与效果，对预算管理视角的支出绩效关注不够，缺乏应有的成本效益观念，与资金分配的关联度不高。这样的评价思路，侧重于解决项目自身“有没有效”的问题，较少关注预算支出“值不值”的问题。从预算管理的角度，似乎更需要一种“基于预算支出的评价思路”，以判断预算支出“值不值”。另一方面，基于项目管理的评价思路，其对于绩效的评判是间接性的，因为它是一个先分析项目管理，再进而分析支出绩效的过程，是重构“”原则同时，项目分析中的一些信息亦可能对绩效判断而言仅是无效的“噪音”，存在信息的冗余，对绩效结论的可靠性并无足够的正向作用。二是评价指标设置

5、较为繁琐，一些指标趋于形式化。为了做到充分的项目分析，以从中提炼足够的绩效信息，在基于项目管理的评价思路下，其指标设置必须是越充分、越细化越好，有的需细化至三级、甚至四级指标，导致指标设置相当繁琐，往往“西瓜、芝麻一把抓”，而有些指标与最终绩效判断并无直接联系，但基于项目分析的需要又必须合理存在，成为“食之无味、弃之可惜”的形式化指标。三是评价框架规定过细，约束了评价人员的创造性。为了充分分析项目管理情况，评价框架势必考虑到项目管理过程的方方面面，涵盖内容多，框架规定细，束缚了评价人员的发挥空间，难以跳出框框重点针对项目特点开展创造性的评价工作。

6、四是以分数判断绩效，评价结论难以充分反映支出绩效的真实情况。目前的评价框架下，一般以最后的评价总得分，对应不同的得分区间，给出最终评价结论为“优秀、良好、合格、不合格”等。这样的结论方式的优点是简单明了，但缺陷也很明显，就是不能够有效体现项目绩效的实际情况，特别是难以显现项目绩效的内在构成，如究竟是产出不足，还是实际效果不好。同时，评价分数的微小差别如果刚好在不同档次区间的边界，很可能被判断为截然不同的结论，缺乏应有的科学性。如在浙江省的评价框架中，评价等次分为优秀（S逸95）、良好（95跃S逸85）、合格（85跃S逸60）、不合格（S约60）4

7、个评价等次。如果一个项目评价得分是85分，评价结论就是良好，如果是84分，则立即落入合格的区间，结论相差巨大，但分数其实就差了一分。以目前的评价技术精度而言，这一分的差距实在是说明不了什么问题。那么，如何消除上述局限性？笔者认为，关键在于将评价思路的“间接性”转变为“直接性”，将评价视角从“基于项目管理”转变为“基于预算支出”，直接从绩效本身的意义着手来设计评价思路。那么绩效本身的意义为何物？又如何从预算支出的角度去解析？我们知道，国际上公认的绩效评价的标准是“3E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effec

8、tiveness）。实际上，财政部在国际金融组织贷款的绩效评价上就参考了世行贷款的评价方法，通过设置各种问题搜集证据来回答“3E”的实现