顶层设计：新一轮国企改革方案解读

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1、顶层设计：新一轮国企改革方案解读几经磨合之后，国企改革的“1+N”方案于2014年底前后大致成型。其中国企改革领导小组负责统筹规划并出台“1+N”整体规划中的“1”，即深化国企改革的指导意见，N则包括了国资委负责的国企功能的定位与分类方案，财政部负责的国有资本投资运营方案，国家发改委负责的混合所有制改革方案，以及人社部负责的薪酬制度改革方案等。2015年9月13日，中共中央国务院正式发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），这个国企改革顶层设计方案中的“1”，终于千呼万唤始出来。

2、一、改革基础：国企分类国企分类改革是长期以来困扰国企改革的问题，这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革。这也意味着，新一轮国企改革将首先给国企分类。《指导意见》将国企分为“公益类”和“商业类”，并在分类基础上，对混合所有制改革、国企绩效考核、国企薪酬改革等内容作出分门别类的规范。新一轮国企“分类改革”一览表商业类国有企业Ⅰ商业类国有企业Ⅱ公益类国有企业领域主业处于充分竞争行业和领域主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务以保障民生、服务社会、提供公共产品

3、和服务为主要目标方式原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营考核重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业

4、以及完成特殊任务的考核重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价二、最大亮点：“管企业”转向“管资本”《指导意见》提出，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。所谓由“管企业”转为“管资本”，实际就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业，转向价值形态、有良好流动性的国有资本。通过改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，促进国有资

5、产运营、布局和监管效率的提升。资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺政府、市场和企业的关系。国有资本的预期效能主要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中发挥决定性作用”。“管企业”向“管资本”转变，也因此而被外界视为本轮国企改革最大的亮点之一。目前我国实际存在两类国有资产管理形式。一类是全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等。它们的共同特点，一是都属经注册的金融投资机构，受到强财务约束。

6、管理的对象是资本化和证券化的“国有资本”；二是之下的企业都是整体改制的股份制公司，与它们是股权关系，不是行政关系；三是持股机构是市场参与者，所持资本（股权）具有流动性，可在市场中运作。另一类是国资委的管理形式。它的特点是，管理对象基本上是未经改制的“国有企业”，缺乏政企分开、所有权与经营权分离的制度基础；它自身是政府机构，以管人、管事、管资产为主要管理工具，很难超越以行政的方式管理企业；国有产权与企业捆绑，基本不具有流动性，有进有退的调整很难实质性进行。因此，应总结第一类国资管理的经验，进一步完善体制

7、机制，有效推进从“管企业”向“管资本”的转型。三、混合所有制改革：没有时间表截至现在，我国很多国企都通过上市实现了股权多元化，但新投资者的进入未能使企业实质性按公司法规范。大股东所有权侵犯公司经营权、政府机构干预公司事务呈现常态化，导致公司治理虚有其表。人们所期盼的混合所有制不是停留在股权结构的混合，而是在“公司法”的基础上建立起新的企业制度；是在股东权利和利益制衡的条件下，实现治理结构的现代化、治理机制的市场化。新一轮国企改革中再次提起“混合所有制”，引起企业和投资机构的高度关注，但调研中发现“混合

8、”的热情并不太高，重要原因就是在现有体制弊端尚未消除的情况下，缺乏信心，望而却步。因此，如《指导意见》所言，发展混合所有制不能硬性设定时间表。推进混改，需要在三个方面实现新的突破：第一，进一步改善股权结构，规范大股东行为，确实做到同股同权；第二，改革国资监管体制，通过管企业转向管资本，实现政资分开、政企分开，这是发展混合所有制的重要前提；第三，妥善处理国有企业办社会负担和历史遗留问题。概而言之，发展混合所有制涉及国有产权的流动，而且流动的规模将越来越大，