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1、政府投资基金市场化进程难题与政策建议——以广东为例郑德琳广东省财政科学研宄所政府投资基金,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。设立政府投资基金,目的在于发挥财政资金的杠杆效应和引领作用,增加创业投资资本的供给,克服单纯通过市场配置创业投资资木的市场失灵问题。但是,总体进展尚难以令人满意,突出体现在基金落地发挥效益方面,其背后的主要原因,就是如何加快政府投资基金的市场化进程。广东是国内
2、较早开展政府引导基金实践的省份之一,部分地市自2008年起探索设立创业投资引导基金,本文通过分析广东省政府投资基金的基本情况,总结了其促进产业结构转型升级、缓解中小微企业融资难题和推动区域经济均衡发展等方面的成效,展现政府投资基金的政策导向显著效果;同时,剖析政府投资基金市场化进程不顺的原因,分析丫基金投资边界模糊、社会资本投资意愿不高和基金投资比例偏低等问题,并提出了相应的政策建议,以期为其他地区更好地发挥政府投资基金的引导作用和杠杆效应带来有益启示。一、广东省政府投资基金发展基本情况自2013年广东省《关于省财政经
3、营性资金实施股权投资管理的意见(试行)》出台后,广东省政府投资基金开始快速发展,省财政委托哲内专业机构对财政经营性资金实施股权投资管理,成为财政支持基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业的重要手段。2016年,《广东省政府投资基金管理实施办法(试行)》出台后,各领域的政府投资基金加快成立,并在各地市遍地开花。截至2016年9月,广东省各级累计成立政府引导基金97支,仅次于浙江省(103支);累计基金规模达2632.37亿元,排在北京市(7807.27亿元)和湖北省(3501.08亿元)之后,居全国第三
4、位。为提升基金投资效能,统筹形成投资合力,广东省政府从2016年10月起开始对原有政策性基金进行规范整合,将原来的24项基金整合为15项,其中的13项为政府投资基金,基金计划规模合计2746.3亿元,其中省财政计划投入资金373.3亿元。(一)省级政府投资基金。1.出资情况。在已设立运行的广东省级政府投资基金(见表1),省财政出资部分已拨付到位,部分基金社会资木承诺出资已达预期规模。从各基金出资占比来看,除三大承担省财政经营性资金股权投资管理受托机构以外,托管银行在社会资本出资中占比最多,其次为地市财政、风投机构等其他
5、社会资本。如丝路基金首期由广东省财政通过粤财控股出资20亿元,以及工商银行、中国银行和交通银行分别出资90亿元、70亿元和20亿元发起设立。2.运营情况。根据基金组建方案,政府投资基金按照市场化原则独立运作,多采用“母子基金+项目直投”的运作模式进行投资。规模较大的母棊金(如珠西棊金)会进一步设立二级母基金,由二级母基金与地方政府和当地社会资本再成立区域子基金,或与专业创业投资机构成立创投子基金。表1省级政府投资基金情况表由于大部分省级政府引导投资棊金在最近两年才完成母棊金的设立工作,因此不少母基金仍处于设立子基金和遴
6、选投资项目的状态,只有少数较早设立的母基金实现了投资项目的落地。如成立于2015年的国有企业重组发展基金已完成对华隧建设、国义招标等16家体制机制改革创新试点企业的投资工作,总投资金额5.16亿,其屮有3家企业已挂牌新三板,2家已启动IP0程序。(二)地市级政府投资基金。广深两大一线城市金融业发达,是全省政府引导基金最为集中、最为活跃的地方。自2013年起,广州市安排了24亿元的产业转型升级引导基金、2亿元的工业发展引导基金及1.24亿元参股孵化基金,支持广州市产业发展,完成产业转型升级,子基金规模达48亿元,累计支持
7、32个,带动社会资本超过100亿元。而有“创投之都”之称的深圳市于2015年8月正式设立深圳市政府投资引导基金,注册成立深圳市引导基金投资有限公司作为引导基金出资平台,基金总规模达310亿元,引导基金已批准设立参股子基金23支,子基金总规模达878亿元。随后,佛山、东莞、中山等珠三角城市也迅速组建起自己的政府投资基金,规模从数十亿元到上百亿元不等,有效带动了当地产业发展。二、主要成效(一)促进产业结构转型升级。政府投资基金对省重点发展行业给予了大力支持,有力地促进了产业结构转型升级。创投机构的资金来源于市场上各投资人,
8、资金成本较高,因此偏好投资短、收效快的金融、互联网、娱乐传媒等行业,而对于如节能环保、生物医药、高科技研发等周期长、见效慢的行业则投资兴趣有限,与广东省产业转型升级方向存在一定偏差。广东省通过设立政府投资基金,以其示范性效应和信用引导社会资本流向电子信息、装备制造、汽车制造和文化旅游等广东省“十三五”吋期所重点培育的十大产值(或増
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