政府与社会资本合作(ppp)项目政策研究

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1、政府与社会资本合作(PPP)项目政策研究喻晓艳王松江苏海红昆明理工大学管理与经济学院从2014年以来，政府与社会资本合作(Public-PrivatePartnership,PPP)模式成为我国基础设施和公共服务领域项目的力推模式。PPP模式在取得一定成效的同时，也出现了一些问题。从政府政策的角度进行梳理，基于ZOPP方法对PIT项目政策问题进行研究，并基于问题导向提出建议，为PPP项目的风险规避提供参考。关键词：PPP;政策研宄;Z0PP;政策风险;2017-09-19基金：云南省政府专项基金项目“激发

2、云南民间投资活力政策研究”(KKSTJ201613029)Received：2017-09-190引言我国自2014年大力推广PPP模式以来，PPP项目的数量和投资额呈现爆炸式增长。通过这3年的实践，PPP模式在我国取得了一定的成效，但也暴露出了一些问题，亟须由政府主导进行规范和解决。1PPP的起源和界定1.1PPP的起源PPP的概念起源于20世纪90年代的西方发达国家。英国很早就存在一些类似PPP的项目，只是没有明确的法规规定。例如，已有400多年历史的伦敦私人供水，通过引入私营资本，不但增加了伦敦的自

3、来水线路，还提高了自来水的质量。20世纪90年代，英国率先提出PPP的概念U1，而欧美发达W家也和继推出与PPP项0相关的制度，高速推动了PPP项0的发展。1.2PPP的界定PPP项目在欧洲的发展己有40多年的历史，欧盟在PPP领域有丰富的实践经验,也比较重视PPP项目的立法问题，一直走在世界的前列。欧盟对PPP的定义是：“公共机构和私人机构和互合作，目的是提高公共机构对于公共产品和服务的提供能力。”m我国对PPP项目的实践开始于20世纪80年代，对PPP项目的研究始于20世纪90年代。PPP项FI近些年

4、来持续升温，在国家层面也得到大力支持:政府从2014年开始力推PPP项目；2015年，推出一系列PPP试点项目，以探寻PPP项目在我国的应用经验。在国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资木合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件中位1，政府和社会资本合作（PPP）模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”经过3年时间，PPP项目取得了不菲的成绩，但同时也出现了诸多问题。国务院法制办

5、于2017年7月21H发布的《关于基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》中£^1,政府和社会资本合作（PPP）是指“政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。”在这两个文件中，PPP的含义己经有所不同，最主要的区別就是新的征求意见稿屮没有再提到政府购买服务这种方式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[201

6、4]76号）中lil提到“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”；国家发展和改革委员会关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）中M提到“政府和社会资木合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”；而财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）m严禁将基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。87号文下发之前，政策上认为政府购买服务是PPP其中的一种模式，两者并未区分

7、开来。但由于PPP模式监管严格、流程复杂，而政府购买服务的操作流程相对简单，这就导致部分地方政府釆用政府购买服务的方式参与基础设施建设和工程建设，增加了政府债务性风险。87号文对地方政府以购买政府服务名义的举债行为进行清理整顿，从规范政府购买服务方而堵住违规举债的漏洞。2PPP模式适用范围的政策综述国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指异意见》（国发[2014]60号）M鼓励社会资本特别是民间资本加大在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域的投资，增加公共产品有效供给。国家发展和改革

8、委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）明确丫PPP项目的适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。W务院法制办关于《基础设施和公井服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》第三条提出，符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）模式:政府负有提供责任;需求长期稳定;适宜由社会资本方承担。国务院与各部委在推