纳税服务制度的建构与创新之路

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1、纳税服务制度的建构与创新之路加快推进依法治税，构建服务型税务机关，涉及众多领域和环节，是一项复杂的系统工程。深化纳税服务制度建设，关键是要用系统思维和系统方法，充分认识纳税服务制度的本质，分析制度结构，理解其基本原理和发展规律，进而掌握符合公共服务精神的制度建设方法论。一、什么是纳税服务制度？新制度主义经济学认为，制度是指导社会生活的一组规则或者秩序，以及作为其载体的机构组织和设施。经济学家立足于人与人之间互动关系来理解社会发展的方法，同样适用于研究税收管理活动。由于纳税服务是税务机关在税收征收、管理、检查和实施税收法

2、律救济过程中向纳税人提供的服务事项和措施，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作，所以，纳税服务制度也就是这样一组规则或者秩序，以及税务机关内部负责施行规则或者维护秩序的机构组织和设施：（1）为纳税人提供便利其履行依法纳税义务的条件，（2）依法保护纳税人合法权益的措施，（3）对合法权益受到损害的纳税人依法给予救济。当我们以静态方式看待时，它们是一组规则；当我们以流程方式看待时，它们是一组秩序。这枚硬币的另一面是税收执法，二者共构成现实的税收管理格局。纳税服务制度的作用是消除征纳磨擦，降低纳税人的办税

3、成本，减少税收执法阻力。作为一种税收管理活动中的控制和激励机制，纳税服务制度的作用具体体现为：（1）协调作用，犹如粘合剂一样，纳税服务制度可以有效地将征纳双方信念协调一致，为推动经济繁荣、社会和谐这个共同目标而奋斗；（2）激励作用，纳税服务制度可以将征纳双方引导到期望的行为状态，而无需过多运用威慑或者制裁手段；（3）控制作用，有效约束和制止税收管理系统中每个成员的越轨行为，使税收管理系统有序运转，同时可以防止个别纳税人寻求以“潜规则”谋取非法利益的企图；（4）教化作用，潜移默化地教育税收管理人员和纳税人，使之逐渐养成符

4、合依法治税要求的行为规范。需要进一步说明的是，纳税服务制度仅指专门设计并创立的正式制度，对于约定俗成的道德风尚、传统惯例、意识形态等，则不包括在内。税务机关以优化服务理念依法履行税收管理职能，在客观上形成对纳税人便利的效果，以及有利于纳税人享受合法权益的措施，不应视为纳税服务制度；仅仅体现对税务人员个人素质修养的要求，而未给纳税人提供实质的便利条件及权益保障的规定，如“态度热情、语言文明、作风勤谨”等，也不应包括在内。二、纳税服务制度的结构任何制度体系都是稳定的规则或秩序集合，都是按照一定结构存在并运转的，纳税服务制度

5、也不例外。纳税服务制度的结构是指组成制度系统的要素之间的逻辑关系，或对称，或互补，或相互增强，或此长彼消。制度结构通常用分类排序方法表示。根据纳税服务的内容和形式，运用功能对应方法进行分析，可以把纳税服务制度划分为战略规划与操作技术两个层面的制度。战略规划层面的纳税服务制度包括：（1）使命和目标，主要明确以纳税人为顾客、以促进纳税人诚信纳税为目标、以公平公正执法为导向的纳税服务价值观。（2）组织愿景，主要明确整个税务机关和纳税服务专业组织未来的奋斗目标。（3）核心工作范围，确立纳税服务工作的重心和边界，防止主次不分或越

6、权行事。（4）服务策略，确定最大化利用可控资源，是否借助以及如何借助第三方力量的办法。操作技术层面的纳税服务制度包括：（1）知识性服务规范，以各种方式开展税收宣传和纳税人普及教育，例如：税务论坛、税收研讨会、专题访谈、知识竞赛、公益广告、宣传册和网上宣传资料、12366热线电话咨询、现场交互式辅导等。（2）便利性服务规范，通过简化办税程序、改进办税手段、改善办税环境，提高纳税服务的质量效率，例如：推行国、地税窗口联合办公；扩大财税库银横向联网规模，拓展多元化申报缴库的方式和覆盖范围；在巩固现有“一窗式”办税和首问负责制

7、、限时办结制的基础上，推行预约服务、提醒服务等高端服务；压缩汇算清缴期间等。（3）权益性服务规范，为纳税人提供所需的法律援助，通过实施救济服务，建立公正、高效的税务争议解决机制，帮助维护其合法权益不受侵害。例如：落实税务行政复议和税务行政处罚听证制度，建立“民主评税”、“阳光稽查”制度，畅通征纳对话、纳税人问卷调查和信访渠道等。纳税服务制度结构反映了人们对纳税服务制度的认识。有什么样的认识就有什么样的行动。例如：为提高纳税人税收遵从度而进行的税法知识宣传辅导，不应该过分渲染税法体系的漏洞和内部冲突；为增加办税便捷程度而

8、进行的“全程代理”，不应该代替纳税人填写纳税申报表，甚至将完税凭证送上门去；当纳税人超越税收管理体制提出自行选择征管机构时，也不应该满足这样的要求。实际上，纳税服务制度体系是一个规则和行为统一的系统，为了保持系统完整自洽，所有制度要素应被设计成无缝对接，要素之间相互楔合的部分应当高度一致。推而广之，纳税服务制度体系与税源监管制度体