赫德与中国近代海关人事行政管理制度

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1、赫德与中国近代海关人事行政管理制度前言：赫德(RobertHart，1835--1911)，1835年生于英国北爱尔兰亚马郡波塔荡城，1849--1853年就读于北爱尔兰王后大学。1854年随英国外交部来华，他先后在香港、广州等地接受培训并担任翻译。初到中国，他全力进修汉语、清朝官场礼仪和惯例，长期的积累使他变为一个“中国通”。1863年当时任晚清政府总税务司的李泰国因为阿思本舰队一事被总理各国事务衙门斥退，赫德真正接任总税务司一职，直至1908年1月因病回英国。1911年10月在英国白金汉郡逝世。赫德对晚清中

2、国海关和中国的外交（中法战争等）、政治（中国主权、对外条约、政治改革）、经济（税收、邮政、赔款等）与文化教育（同文馆、传教等）等方面，施加了全方位的、深刻的影响。尤其是对推进和革新近代海关人事行政管理制度起到极为重大的作用。本文试就赫德创建的近代海关人事行政管理制度做粗浅的探讨。一、赫德改革中国近代海关的背景（一）19世纪60年代以前中国传统海关人事行政管理制度“海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物

3、、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。”[1](p574)清朝初年，清政府下达海禁政令。康熙年间开海禁，定于在宁波设浙海、上海设江海、漳州设潮海、澳门设粤海四大海关。乾隆年间加强海禁，改四口为广州一口通商，至鸦片战争前夕中国只有广州一口对外开放。《江宁条约》签订后口岸增开至五口，第二次鸦片战争后又增开至十一口。此后中外贸易交流不断扩大，同时海关税收逐渐增加，如何建立行之有效的海关保证国家财政税收十分重要。151、旧海关的海关行政机

4、构及人员赫德创建新关之前，旧海关行政管理大多是宋明市舶管理方式的延续，清政府设置监督全权管理各关事务。到了近代，除粤海关监督是由皇帝从内务府钦派外，其他各口海关多是由地方督抚、将军、地方道府关员等兼任或自行监管。以粤海关的监督任命为例，选任经历了：“论俸掣签”——各处保送，皇上任命——“论俸掣签”的历程。顺治年间规定海关监督采用“论俸掣签”的方式选拔监督。“即各关差令户部司官食俸三年者掣签，如无满俸者，方许未满俸司官掣差。十八年题准，凡关差掣签，令满司官亲写，堂官验卦公掣。”[2](p41)各处保送，皇上简任即

5、“雍正五年规定收税监督官，于六部内操守好者，每部保送一员，内务府保送二员，由皇帝简任。”[3](卷二百三十六，p781)论俸掣签既不是现代人事选拔的委任、选任，也不是考任、聘任，有很大的随机性。皇帝简任也不被法制约束，仅靠皇上的意愿，避免不了任命依据姻亲裙带的弊病。清旧海关的传统人事任命方式，难以保证关员的才德兼具。在各海关中因事情繁多，除主管人员外需要聘用其他的人属，比如巡栏、文案、家人等，主办税务征收、稽查走私、押解税钱和货物看管等项职务。以粤海关为例，海关主管关员之下办事人员主要有两类：“一是随监督而进退

6、的家人、亲信或差役等。粤海关监督可带60人上任。二是留在海关一直待命的书吏（税吏）、巡役等，在粤海关入编在册的有450人。”[4](p1)旧关的下属关员的任用也存有主管关员任用的弊病。因海关管理领域广、事务繁多，每项事务主管来不及一一处理，只得依赖家人襄办事务。且留待海关的书吏、巡役也多攀权附贵保住职官。这些属员既无法定的合理的编制和开支，也没有任何经过科学考量的合理考核录用监督程序，“近来巡栏过多，该役等所有亲戚及熟识闲杂人等，每向该管委员请讨谕贴，因此藉端影射，辄用巡役多人，需索讹诈，以致来往官民人等视为畏

7、途。”[3](卷二百四十，p838)2、旧海关关员薪俸标准清晚期，清王朝日渐衰落，内外交困经济凋敝。为缩减国家的财务开支，清朝沿用了前代的低俸食制度。各级官员俸禄大致构成有俸食、养廉、公费等三大类。俸食是官吏的正式薪水，是按官吏品阶支给的，一品职官为俸食180两，二品为15515两，往下逐级递减。与京城官员相比较，京外官不发放禄米。海关监督作为特派钦差大臣，相当于朝堂二品京外官的俸禄。“养廉者，国家以官吏之俸食过少，为养成其廉洁计，别授以银，补其俸食之不足也”[5](第二卷，p411)。“养廉之数，各省不同，要

8、视所收耗银之多寡而定其额。”[5](p416-418)“公费者，则名为办公之用，实亦官吏之囊物也。”[5](p411—419)官员的公费，按官阶等级配给数额很少，每年12至60两不等。据记载，各海关养廉银有很大差距，上海海关养廉银每年只有六百两，但是海关下属人员杂多，且主管官员与下层属员的收入差距大，海关的经费除了一些必要的开支外，大部分都被海关主管官员中饱私囊。下属人员比如文案、家人