政府在行政指导中的信赖责任

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1、政府在行政指导中的信赖责任　　内容摘要：行政指导作为一种能够灵活适应各种复杂多变的经济、社会管理需要的“柔性执法”方式，越来越广泛地为我国政府所采用。但由于立法的滞后和行政指导自身的不规范和不健全，在行政指导实践中存在行政相对人合法权益因行政指导受到损害时无法获得救济的问题。政府在行政指导中的信赖责任的引入，是保障行政相对人合法权益、提高政府公信力和促进行政管理目的更好地得到实现的重要手段。　　关键词：政府；行政指导；信赖责任。　　2009年11月，江苏省苏州市人民政府在全市行政执法部门推出了《行政指导工作实施意见》，《意见》要

2、求今后执法部门将更主要地通过采取指导、劝告、建议等非强制性方法，引导行政相对人作出或不作出某种行为，同时避免处罚行为任由领导“说了算”的执法怪象。在全国首创了这一包含依法行政理念和人性化执法的举措。行政指导作为一种与市场经济发展相适应的灵活和柔性的执法方式，已越来越多地被政府部门所认同和采用。所以，加强对行政指导行为的研究从而对其加以健全和完善，具有重要的价值。　　一、背景———行政指导的涵义及其法律属性的定位。　　（一）行政指导的涵义。　　行政指导，是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需

3、要，基于国家的法律精神、原则、规定或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求行政相对人同意或协力，引导其作出或者不作出某种行为，以有效实现行政管理目的的行政活动。［1］行政指导遵循正当性原则、自愿性原则和必要性原则。具有行政性、非强制性、自愿性和多样性等特征。其主要方法有劝诫、说服、建议、协商、奖励和帮助等。　　（二）行政指导的法律属性定位在行政指导法律属性的定位上，中国学界却存在较大分歧，主要有以下五种不同的学说［2］：　　1.“非权力性事实行为说”。该说认为行政指导是一种不发生或不直接发生法律后果的事实行为，

4、不具有法律上的强制力，相对人是否接受行政指导完全出于自愿，行政机关不能因为相对人不接受指导而利用行政权力对其实施法律上的强制措施。［3］。　　2.“非权力性行政职权相关行为说”。该说认为行政指导的本质上是一种非权力性行为，在行政指导中，政府和相对人是一种平等协商的关系，而不同于行政权行使中命令与服从、强制与被强制的关系。但是，政府的行政指导行为仍然必须在其职权范围内依法作出，而不能超越其自身职权范围。这就决定了行政指导与政府行政职权之间具有密切关系。［4］。　　3.“非强制性权力性事实行为说”。该说认为权力性与强制性没有必然的逻

5、辑联系，虽然权力性并不等于强制性，但不能仅因为行政指导没有法律上的强制力就断言它是非权力性的行政活动。从形式上看，行政指导是非强制的，而实质上在行政指导的背后仍然以行政权力作为后盾。［5］。　　4.“权力性行政行为说”。该说认为行政指导是政府基于行政权力而作出的一种行政行为，行政指导作用的发挥也与政府行政职权密切相关。所以行政指导实质上仍然是一种政府的权力性行政行为。［6］。　　5.“非强制性行政行为说”。该说认为行政指导并不是不产生法律后果，而是间接地引起法律后果，因而不应该将其归为事实行为；同时，行政指导虽然不具有直接的强制

6、性，但却具有事实上的强制力，能够影响到相对方的权利义务，当然具有法律意义，因而行政指导仍然是一种行政行为。但是，毕竟大多数行政指导都是以非强制性的方式作出的，因而将其定位为非强制性行政行为更为准确。［7］。　　在以上五种观点中，中国学界通说倾向于“非强制性事实行为说”，即认为行政指导是一种不具有行政权力性的事实行为，不产生法律效果。公民自愿接受政府的行政指导后产生的一切后果由当事人自己承受，政府不承担任何责任。　　二、问题的产生———行政指导救济途径缺失及其后果。　　（一）行政指导救济途径的缺失———不可复议性和不完全可诉性。　

7、　由前文行政指导法律性质的定位可知，中国将行政指导的法律性质定位为“一种非权力性事实行为”，也就是说，行政指导是一种行政事实行为，而非行政行为。行政事实行为虽然由行政主体基于职权而实施，但其实施不能产生、变更或者消灭行政法律关系，不产生法律效果，因而行政指导对政府和公民双方都不具有法律拘束力。但行政事实行为又具有可致权益损害性的特征，公民在接受政府作出的行政指导后，很可能由于种种原因，如气候变化、不可抗力、行政指导错误等，而使自己的合法权益受到损害。按照中国当前的行政指导理论，由于公民在接受行政指导时，完全是出于自愿，并没有受到

8、政府的强制，因而也就意味着其自愿接受由此产生一切有利或不利的后果，而与政府无关。此外，根据中国《行政复议法》第六条、第七条可知，中国行政复议的受案范围只限于行政机关作出的具体行政行为，行政事实行为被排除在行政复议受案范围之外。同样，根基中国《行政诉讼法》第十一条