政府的自利性及其法律调控

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1、政府的自利性及其法律调控内容提要：在对政府属性的研究中，人人往往忽视对政府自利性及其与政府行为关系的研究；至于如何通过法律手段对政府的自利性进行调控，人们的研究则更少。本文试图就这些问题作一初步的探讨。文章认为，政府也是一个利益集团，具有自利性。由于权力行使上的方便，政府的自利性极易膨胀和扩张，导致各种腐败。寄希望于政府主动控制自利性，使之维系在良性水平上，是必要的，但却是远远不够的，更重要的是通过法律手段进行一系列有针对性的制度设计和规范调控，通过外在的强制使政府的自利性控制在合理的范围之内。　　　　一、政府具有自利性　　　　关于政府的属性，洛克、孟德斯鸠、卢梭等人认为，处于自然状况

2、的人类存在诸多不便，尤其是不能确保人们的财产安全。于是，人们便通过契约的形式由社会所有的人授权一个公共组织管理社会，由此形成国家与政府。根据社会契约论的这种理解，政府便只有社会性。　　　　马克思主义认为，国家与政府是阶级矛盾不可调和的产物，作为国家合法代表的政府，其主要目的就是代表经济、政治上占统治地位的阶级，维护他们的利益，并促使阶级矛盾处于可控制状态，维护阶级统治的稳定。据此，阶级性是政府的主要属性。当然，政府为了维护阶级统治，也要照顾被统治阶级部分利益，以缓和阶级矛盾。这样，政府又具有一定的社会性。　　　　现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大

3、化，也就是说，政府本身也存在自利性，并非只有阶级性和社会性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量与分析。他们认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等等。　　　　所谓政府的自利性，简言之，就是政府追求自身利益的最大化的属性。它可以作以下两种划分：　　　　(一)政府官僚的自利性和政府组织的自利性。前者通常易于理解，而后者则不然。政府组织常被人们设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事实上，政府组织同样拥有自身的特殊利益，如特殊的政治地位

4、、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展，政府管理工作从社会工作中分离出来，成为一种特殊的专业化、专门化工作，政府组织的自利性，其特殊利益也就越来越突出。　　　　(二)横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性。前者指同一政府机关的内部不同部门之间的利益差别，这是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指联邦与各州、中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。　　　　自利性与阶级性、社会性的并存，并不意味着三者处于同等地位。政府的阶级性总是属于主导、核心的地位，社会性则是政府属性外在的主要表现，是为阶级性服务的，自利性通常只能在事实领域处于隐蔽状态，属于次要地位。正是因为这三重

5、属性的存在，政府往往既要实现统治阶级及自身组织或官僚利益的最大化，又要保证社会能够高效率地产出，也就是说，政府的自利性与阶级性、社会性存在着一定矛盾。但这并不意味着它们之间总是处在绝对的对抗关系中，三者在一定的制度安排下可以协调一致，甚至政府的自利性有时可以为实现政府的阶级性和社会性目标提供内在的激励动力，使其更好地服务于政府的阶级性、社会性。　　　　二、政府的自利性对政府行为的影响　　　　首先，合理范围内的自利性往往是政府行为的内在驱动力之一，能激励政府及其工作人员负责地、高效率地开展工作。所谓合理范围内的自利性是指政府通过正常途径满足自身正当的利益要求，只要这些利益要求不超过一般利

6、益集团的利益需求水平，尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的，我们就可以说政府的这种自利性处在合理的范围之内。毫无疑问，满足这种合理范围内的自利性往往能激发政府及其工作人员表现出较高的热情，为统治阶级和社会提供更好的服务。　　　　其次，有效的政府自利性自我控制有利于增强政府的行政能力，提高政府的行政效率。汉密尔顿和麦迪逊说：“要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先要使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。”①可以说，任何政府无不面临着既管理社会的艰巨任务，又管理自身尤其是控制自身自利性的巨大挑战。很难想象连自身都管不好的政府能管好社会；而能主动管理、控制好自身的

7、政府，则更能有效地管理和控制好社会，并推动经济与社会的发展。在这方面，韩国的经验值得借鉴。四五十年代的李承晚政权不仅忽视经济建设，而且忽视廉政建设。而在六七十年代的朴正熙时期，政府在奉行经济第一义的同时还特别强调廉政建设，对贪污腐化分子严惩不贷。其首批打击的官员中就包括20位原政府高级官员、道的长官和将军，还包括12位大企业主等。不仅如此，其所打击的“腐败”范围很广，除官商勾结、行贿受贿外，还包括生活奢侈、任人唯亲等。政府还通过行政改革，建立起