郑州城中村改造模式

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1、城中村改造的“郑州模式”秦松龄2008-4-117:15:16郑州正试图把过去几年中纷繁复杂的城中村改造模式整合到一条新路上来。城中村改造在全国而言并非什么新生事物，但郑州的城中村改造在全国而言，却具有典型性。原因在于郑州的城中村并非我们所见到的北京的那种平房，而是交错咬合密不透风的、高度在五至六层的农民自建房，俗称“牵手楼”。每栋楼房的建筑面积都较大，一般在400平米以上，这些楼房都被分割成很多房间出租。绝大多数村民都没有工作，以收租谋利。这无疑使得城中村的改造难度极大。政府参与分肥8月2日，在“中国城中村改造(郑州)高峰论坛”上，本刊获得一份名为《郑州市进一步规范城中村改造的若干规

2、定》(郑政文〔2007〕103号)(以下简称“103号文”)的文件。而正是这份文件，或将在今后不久把郑州市政府推到风口浪尖上。在这份文件中，郑州市把城中村的安置开发比（安置房与配套商品房的建筑面积比）制定为1：2，并且对于安置开发比以内的配套商品房用地，政府采取“招、拍、挂”方式出让，而对于安置开发比以外的土地，则纳入政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，分成比例另行确定。而对于村民的补偿，103号文的原则是市价赔偿或“拆一补一”：被拆迁村民合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据。被拆迁村民选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定。原则上三层以

3、下(含三层)的合法建筑，按市场评估价给予补偿。被拆迁人选择产权调换的，原则上以三层以下(含三层)的合法建筑，按拆一平方米还一平方米的标准给予安置。103号文的出台，至少打破了全国城中村改造的两个先例：一是将“招、拍、挂”方式引入到集体土地领域；二是政府参与土地出让利润的分成。在本刊采访中，对于政府参与分肥这一问题的争议较为集中。“即使城中村改造起步很早的深圳，政府也并没有参与其中的收益分配。”与会的上海建纬律师事务所深圳分所主任贺倩明介绍，深圳采用最多的方式是开发商前期介入，先和村委会协商，意见达成一致后向上级主管部分审批，拆迁费、建设费用及基础设施建设费用由开发商承担，而政府不投入、

4、不分肥。不过，河南省社科院经济研究所所长谷建全认为，从理论上来讲，随着城市的发展，城中村成为城市的一部分，它的土地实际上就应该是属于国有的了。很多城中村原来是郊区，用级差地租来分析，由于土地位置原因，地价比较低，但随着城市的发展，土地位置变好了，地价就上涨了。此时的级差地租就应该是政府的，政府应该拿着级差地租用于城市发展。河南省社科院副院长刘道兴也认为要理解政府分肥的动机，因为政府要将分得城中村改造中的一部分利润，用于扩大城市基础设施建设。本刊也的确发现在103号文中有类似的规定：对于土地出让金，除国家、河南省规定应上缴财政的部分外，提取5%廉租房建设基金，其余部分以郑州市政府补贴的方

5、式拨付到区政府，用于该城中村改造规定范围内基础设施配套建设。立法缺失对于此次郑州市政府将“招、拍、挂”方式引入到集体土地领域，中国房地产及住宅研究会会长顾云昌表示了他的担忧。他认为，谈城中村改造，就不能避开小产权房的问题。“政府必须把集体土地变成国有土地，才能出让给开发商，这个过程很清楚。政府可以组织自己的开发公司去开发、收购或拆迁，这是市场化的运作，但绝不是想象中的那么简单。”顾云昌的担忧，实际上涉及到了城中村集体土地流转的立法缺失问题。郑州大学法学院院长田土城认为，“103号文”总体来讲还是比较合理和切合实际的，如果要是得到地方人大通过的话，会更好一些。他认为，要引入“招、拍、挂”

6、方式，首当其冲的问题就是集体土地变性，也就是从集体土地变为国有土地，因为现有法律规定，只有国有土地才可“招、拍、挂”。而如何使集体土地变成国有土地，就需要有国家层面的立法。贺倩明也同意这种说法。他介绍说，深圳目前有20多个规范文件，其中有拆迁管理办法、拆迁评估、拆迁证据保全及拆迁行政裁决等一系列政策，城中村改造的规范管理已经建立起来，但规范性法律文件因为缺乏全国性的立法，出现了法律规范之间的打架现象，以致从各个政府的职能部门到开发商、律师都无所适从。事实上，深圳的城中村改造到现在为止也只有金地集团做成了一个。贺倩明服务的一个开发商客户目前已在拆迁上投入了几个亿的资金，但至今仍没拿到合法

7、的拆迁许可证和土地使用权证。郑州一家房地产公司高管透露，他所在的公司曾有意介入城中村改造，但后来因为公司计划上市，考虑到城中村改造的政策性风险，最终不得不选择了放弃。民生问题郑州目前有119个城中村，有上百万人租住于此，包括毕业不久的大学生和低收入打工群体。如果按照郑州市政府的规定，在三至五年内拆完城中村，那这些低收入人群的居住就成了问题。这些人大部分也没有郑州市户籍，不是廉租房的保障对象，但确实是郑州经济发展不可或缺的重要构成部分。刘道兴把这