网络信息技术与行政组织业务流程再造

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1、网络信息技术与行政组织业务流程再造董晓宇近年来，信息技术（IT）和信息系统（IS）的发展与运用，为世界范围内日益兴起的“政府再造”运动提供了强大动力与技术支持。以构建“电子化政府”为目标的政府再造运动涉及政府治理观念、政府职能、权力结构、机构设置、管理模式、运行机制、工作流程的深刻变革。本文主要分析网络信息技术对行政组织工作业务流程的影响以及在信息时代行政组织业务流程再造的方式，以期引起大家对信息时代“政府再造”进行具体而深入的讨论。    对组织业务流程最一般的理解是指某一组织在活动过程中，以输入一

2、定的外界物质原料、    信息和社会需求为起点，到组织创造或加工出对外界有价值的产品或服务为终点的一系列活动过程。本文分析的行政组织业务流程，是指行政组织以社会需求为起点，在行政组织内部设计的决策、计划、组织实施、监督控制等具有内在逻辑联系的整个公共管理或公共服务作业过程。    传统行政组织业务流程的特性及其内在缺陷    （一）传统行政组织业务流程设计的理论依据与特性    传统行政组织业务流程设计的基本理论依据是职能分工与层级节制思想。最早对组织分工原理进行论述的是亚当·斯密，他在其宏篇巨著《国

3、民财富的性质和原因的研究》一书中提出了“分工出效率”的著名原理。在一百年后，泰罗研究了工作专业化、标准化、程序化以及管理制度化等理论问题，促进了组织活动中职能部门的建立和管理专业化、制度化的发展。法约尔在泰罗职能制思想的基础上提出了包括“计划、组织、指挥、协调、控制”五个环节的组织管理流程。韦伯倡导的科层制行政组织模型为现实中以职能分工与层级节制为核心的行政组织流程的完善提供了系统化的理论基础。    科层制行政组织工作流程设计的基本思路是：以任务和职能为核心，将行政组织的任务和职能进行横向部门分解与

4、纵向层级分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系；在分解任务和职能的同时，进行职责权限的部门分解和层级分解，形成一个层级节制的指挥链条；根据任务与职责权限的分解进行工作设计并根据工作岗位要求进行人员甄选与使用；每个部门、层级及其相应工作岗位人员的活动都严格限制在各自权责分工范围内并依据事先制定的规则、程序和文书档案进行工作处理；以计划和监督控制整个工作流程，命令与服从是主要的工作关系。综观这种职能分工与层级节制的行政业务工作流程，具有如下特性：    1、流程的分散性。由于缺乏将整个行政业务连接

5、起来的联系技术，开展公共管理和公共服务的整个信息流和价值流不得不按专业以及地理位置被肢解至多个部门、多个层级，组成界限明显的部门化、层级化工作平台。显然，任何一个政府部门及其工作岗位上的人员都无法充分了解和掌握整体行政业务过程的全部信息，一个最终解决公共问题的信息流、价值流被置于分部门、无控制的分散状态。并且，在信息传递的过程中可能存在着信息选择和信息过滤机制，信息失真现象就再所难免。当信息传递经历的层级与部门越多，信息失真的问题就越严重。    流程的时序性。由于各项行政业务工作以严格的时序进行，每

6、个部门都在规定的时间范围完成自己的工作，然后将结果传递给下一个部门或上一个层级。如果某一环节出现任务积压，其它职能部门将会出现排队等候现象；如果某一环节出现中断，则整个工作流程也将中断，政府的服务对象不得不作耐心等待。    流程的机械性。每个部门及其人员严格按照制度规定和形式化的程序“照章办事”  、“按部就班”、“有条不紊”地工作，而不关注具体业务活动的轻重缓急。这种工作流程不断强化着政府公务人员如何准时、持久和重复工作的能力以及例行公事的冷漠心态，而不考虑服务对象的感受以及服务质量的改进。   

7、 流程的封闭性。在严格而细化的职能分割体系下，每个职能部门及其岗位人员只关心自己管辖的局部业务，而不关注其它部门的工作情况，更不关注整个业务流程活动的最终效果。职能的分割、信息的分散以及严格的层级节制关系，使行政组织缺乏对外界需求及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体性回应行动的能力。由于行政部门和行政人员的自利性驱动、政府管理的专业性以及某些情况下出于保密的需要，政府服务对象也无法了解政府管理或服务过程的真实信息，更难以反映和体现自己的意愿。因此，从总体上看，行政组织内部各系统之间以及行政系统与社

8、会系统之间都呈现严重的封闭性。    （二）传统行政组织业务流程的内在缺陷    这种部门化、等级化、形式化而又分散、机械、封闭的工作流程，比较适合工业社会时代政府管理标准化、稳定化的社会环境。但随着信息时代的到来，社会环境的变化加快、公共管理问题日趋复杂、社会需求趋向多样性，日益凸显这种职能分工与层级节制业务流程模式的局限性。    局部效率牺牲整体效率。现实中，绝大多数行政任务的完成往往需要多个职能部门配    合才能完成。在强调职能分工的行政体系下