以审计为竣工决算依据的看法

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1、“以审计结论为工程竣工结算依据”的看法六大问题亟待明确最近一段时间，国内很多地方出台的审计条例明确了“以审计结论为工程竣工结算依据”的观点，在行业内引起了很大反响，各地已经做了大量报道。为了更加完整、准确地认识这个问题，促进建筑业的健康发展，现发表一下看法;“以审计结论作为竣工结算的依据”将对建筑施工企业的投标管理、合同管理、履约管理、造价管理、结算管理、资金管理，甚至分包管理、采购管理等都会产生不同程度的影响。从投标对象的选择、招标文件的审核、投标文件的编制、投标价格的确定、合同条款的拟定、履约过程中的签证索赔、结算资料

2、的编制、工程款的催讨等方面都将提出更高的要求。要防范这些风险和影响首先需要明确以下几个问题：其一：进一步明确界定“以审计结论为竣工结算依据”的适用的范围哪些项目属于“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的”？《中华人民共和国审计法实施条例》第20条规定：“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%

3、以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计署《政府投资项目审计规定》第八条规定“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。”《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》第五条规定“建设单位与有关单位签订市级建设财力项目建设工程合同时，应当在合同中列明经审计机关组织审计后方可办理竣工决算。”以《上海市审计条例》为例，其第十四条第三款显然已经对上述应当审计的工程项目作了扩大。特别要注意《08计价规范》1.0.3条款规定：“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目必须采用工程量清

4、单计价。”要防止建设单位将政府投资项目与国有资金投资项目进行混淆，造成适用对象的进一步扩大，因为后者也包括国有企业投资的项目。另外一个需要引起重视的是BT/BOT等特许经营项目投资属性的问题，《建筑时报》曾刊登的一篇题为《BT项目性质仍应为政府投资工程》的文章认为，BT项目属于政府投资项目，理由是：从城市基础设施项目产权及管理权归属来分析，项目的公益性决定了BT项目只能是政府拥有产权和管理权；从最终项目资金的来源分析，BT项目的最终还款还是要列入财政预算支出，因此BT项目仅仅是改变了融资方式的政府投资项目；从税收角度来分析

5、，一旦BT项目的移交被视为销售不动产，就要征缴营业税及附加。对同样一个项目，由于改变了投资方式就要多增加税收，显然是不合适的；从投资主体性质不同带来的BT模式不同来分析，如果BT投资人或项目公司为国有企业，而BT项目移交中又存在股权或资产的转让，那么相关BT合同事先约定价格和采购程序的做法，就违反了《企业国有资产法》关于国有资产转让程序的规定，将直接导致BT合同无效。我们认为，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》已经有明确：“政府投资项目是指使用各类政府投

6、资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。”从BT项目资金来源看，BT项目建设资金是由BT投资人或项目公司融资、投资进行建设，在项目建设过程中，并没有使用政府资金；其次，所谓最终项目资金的来源列入财政预算支出，实际上混淆了建设资金与回购款的区别。因为政府回购项目所支付的资金是项目回购价款而不是工程款；其三，政府并不承担项目建设期间的风险，BT项目建设过程中所面临的各种风险都是由BT项目投资人或项目公司承担，政府回购的仅仅是经竣工验收合格的工程。因此，我们认为BT项目应

7、当是企业投资项目的属性。否则，如果将BT项目定义为政府投资项目，并以此为由实施行政审计改变合同约定的价款或回购承诺，将给投资人带来不可预计的政策性风险。其二：进一步明确审计机关审计的依据是什么《建设工程价款结算暂行办法》：工程价款结算应按合同约定办理，合同未作约定或约定不明的，发、承包双方应依照下列规定与文件协商处理：（一）国家有关法律、法规和规章制度；（二）国务院建设行政主管部门、省、自治区、直辖市或有关部门发布的工程造价计价标准、计价办法等有关规定；（三）建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证，以及经发、承包人认

8、可的其他有效文件；（四）其他可依据的材料。上述规定明确了工程价款结算依据的依据，但一些地方出台的《审计条例》规定：审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。该表述中所讲的“招标投标文件和合同”是否包含了《建设工程价款结算暂行办法》列举的这些依据？需要明确。