我国流域生态补偿现状及政策应对--

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1、我国流域生态补偿现状及政策应对??　　中图分类号：D912.6文献标识码：A：1672-1101（2016）01-0044-06　　很长一段时间，人们误认为水资源是取之不尽、用之不竭的，水有使用价值但没有价值的思想长期影响着人们的决策和行为，导致水资源长期被无措占有，掠夺性开发和浪费使用，造成水资源日益短缺，水污染积重难返、涉水污染和跨界污染此起彼伏。可以预见不远的将来，水资源的瓶颈可能会成为我国的经济社会发展中最为紧迫的问题①。在该背景下，流域生态补偿作为流域生态环境的一项激励措施，自从提出后就被长期

2、被关注与深入研究。　　一、流域生态补偿的探析　　（一）流域生态补偿的理论基础　　提及流域生态补偿，就不能够忽略其理论根源即“外部性内部化”理论。“外部性”理论是指可以根据其效果不同，按照其对其他主体存在的影响的有益性或者损害性可以区分为“正外部性”与“负外部性”，“正外部性”又可以称之为“外部经济”，是指某行为主体的活动使他人或者社会受益，而受益者无需支付代价；而“负外部性”亦可以称之为“外部不经济”，是指某行为主体的活动使第三方受损，但是造成外部不经济的主体却没有因自己的行为而承担相应的成本。产生“外

3、部效应”的主体可以是个人、企业，也有可能是国家、区域和政府。经济学家庇古对待“外部不经济”行为的主张为征收庇古税以寻求公平正义。由此推之，对于生态中的“外部经济”行为，也是可以根据公平正义原则，把“外部性”影响给“内部化”，达到理论层面的公平正义。　　（二）关于流域生态补偿的相关涵义　　流域生态补偿是生态补偿的一个分支，是由“流域”与“生态补偿”两个具体概念组合而成，“流域生态补偿”概念中，“流域”是一个主体的限定词，“生态补偿”才是该概念中的核心。故厘清出生态补偿的概念，对解释什么是“流域生态补偿”具

4、有重要的意义。　　1.流域的概念与特征。流域的内涵是指地表水与地下水分水线所包围的集水区域的统称，习惯说常指地表水的集水区域[1]，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地理上有着明确的便捷范围[2]；由此而得之，流域是一个地理中的区域概念，其核心就是河流的水资源。一般情况而言，流域的水资源基本上是跨行政区域的，但是由于其流域范围不一，有大有小，大的可以跨国界如多瑙河、澜沧江（湄公河）；次一级的可以跨省界如长江、黄河、淮河；小的可以跨县市乡级，如海南的南渡江。虽然这些流域大小不一，但是都

5、具有跨行政区域与流动性的特征，这也是流域区别于湖泊的特点。　　2.生态补偿的概念。生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或者生态损害的加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或者其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为，目前我国已在湿地、矿产资源开发、流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋以及土壤和大气等领域实行生态补偿制度[3]；《环境保护法》第3

6、1条第2款规定“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿金，确保其用于生态补偿。”　　3.流域生态补偿的概念辨析。流域生态补偿是由不同学科交叉而衍生出的一个综合概念，当前尚未有一个法律意义上的概念，在该处存在许多争议；有学者认为流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区之间展开的以直接支付生态补偿金为内容的行为[4]83。也有学者认为流域生态补偿制度是国家或者生态保护受益地区对由于保护流域整体生态系统而失去发展机会的地区以优惠政策、资金、实物等形式

7、进行补偿的制度，从市场交易途径、政府监管途径、社会监督途径等多方面寻求解决问题的渠道，建立完善的流域生态补偿制度，对于促进流域经济社会可持续发展、全面建设小康社会、实现人与自然和谐共处具有重要意义[5]。笔者认为流域生态补偿应如是界定：流域生态补偿是指流域生态保护受益者或者流域生态的加害者通过向流域生态保护者或因流域生态损害而受损者以物质利益或非物质利益等方式的补偿，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为，其价值目标是解决水资源的环境保护和利用中的公平与正义问题，从而实现环境保护与经济社会相协调，促进社会

8、可持续发展。　　二、我国流域生态补偿的现状　　（一）我国流域生态补偿的法律体系不完善　　1997年11月，原国家环保总局在《关于加强生态保护工作的意见》中提出了“生态补偿”的概念。2005年中共十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》中首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”中共十八大把科学发展观确立为指导思想，把生态文明建设提到空前的高位，这体现出党和国家对发展与环境保护之间冲