地方政府“土地财政”行为分析

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1、地方政府“土地财政”行为分析　　中图分类号：D9　　文献标识码：A　　：16723198（2015）17017303　　1引言　　对于所谓的“土地财政”，学界主要有两种不同性质的界定。较为常见的一种是带有价值判断的界定，其认为“土地财政”是对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称（董再平，2008），是地方政府利用土地换取财政收入的一种不当行为（岳贵宁、滕莉莉、王春花，2009）；而另一种则是纯粹的概念界定，其中不存在预设的价值判断，其所提出的“土地财政”指的是土地公共财政，即与土地因素相联系的财政制度。本文所研究的“土地财政”是上述的第一种界定，即地方政府通过

2、土地运作获得财政收入的行为。　　近几年来，地方政府的“土地财政”规模日益膨胀。据新华网报道，财政部2014年第一季度数据表明：本季度全国国有土地使用权出让达到1.08万亿元，同比增长40.3%，而同期地方本级财政收入仅为1.95万亿元，土地出让金占地方财政收入的比例高达55%，“土地财政”已经成为某些地方政府名副其实的“第二财政”。由此可见，“土地财政”问题现已日趋严峻。“土地财政”所衍生的社会问题绝不仅是刺激房价飙升如此简单，它还“暗藏着巨大的财政风险和金融风险，潜伏着社会矛盾激化、粮食安全以及投资和消费结构失衡等问题”，同时对于寻租、资源利用代际不公平、资

3、源配置效率低下及收入分配不公等问题也具有重要影响。而且刘锦（2010）还认为“土地财政真正不可取的关键在于土地财政模式的弊端，即政府主导下的城市规模扩大化陷阱”。“土地财政”的弊端从现如今存在的一些社会问题均可见一斑，如：居高不下的房价、因征地而产生的群体性突发事件、失地农民以及过度城市化带来的“虚城”、“空城”等。　　然而，就在这问题警钟频响，社会各界批评质疑不断的情况下地方政府为何仍乐此不疲地追求“土地财政”？其背后所蕴藏的原因引发了学界一系列的探讨与研究。杨圆圆（2010）认为地方政府对“土地财政”的依赖与制度激励和地方政府追求自身利益最大化的动因有关，

4、地方政府“土地财政”的根源很大程度上在于中国的土地制度。吴群、李永乐（2010）则认为地方政府选择“土地财政”的内在逻辑在于：分税制改革后地方政府的财政压力、地方政府自利的理性选择以及地方政府间竞争和政治晋升。而陈志勇、陈莉莉（2009）则指出“地方政府财政行为策略化是在财政体制不健全、法治缺失时的必然选择”。康在富（2012）在综述了一系列学者的观点后，提出实际上征地制度安排、地方政府发展冲动以及政府主导的跨越式发展所带来的资源和资金需求才是引发“土地财政”的直接原因。上述学者的观点基本涵盖了当前学界对于“土地财政”归因分析的主流观点，大致可分为两类：第一，

5、外在制度。包括分税制背景下税制和财政制度的缺陷、中国土地制度的缺陷、中国法制的缺失以及政治晋升制度的激励；第二，内在动因。如地方政府追求自身利益最大化的自利倾向，地方政府竞争和政治晋升压力下的地方发展冲动等。　　学界除了深入探析“土地财政”背后所蕴含的一系列逻辑和原因外，对地方政府“土地财政”的运作机制也进行了研究，整合概括起来主要有如下四个方面：第一，通过土地出让获得土地出让金收入。这是地方政府“土地财政”收入的主要，是“政府以国有土地所有者的身份，将一定期限的土地使用权出让给土地使用者，而按规定向受让人收取的全部价款”；第二，低价出让工业用地以招商引资。低

6、价出让工业用地看似并无多大的获利空间，但实则这是政府理性选择的结果。一方面低价土地所吸引的制造业资本能通过后续的税收满足地方政府的预算内财政需要，另一方面制造业的发展不仅创造了城市的GDP，还通过聚集效应吸引了大量外来人口以推动城市化的进程。这些后续效应对于地方政府而言都是有利无害的；第三，通过城市化建设促进土地相关产业的发展，增加地方税收收入。中央不断增设的中央地方共享税种挤压了地方政府的税收空间，于是地方政府便转而大力发展独立税种，而这些独立税种大多与土地出让和城市建设相关，因而土地相关税也成为地方政府“土地财政”的之一；第四，以土地为抵押获得银行贷款，融

7、资以再投入城市基础设施建设和市政建设。　　2“土地财政”归因分析：一个竞争视角下的分析框架　　伴随着中国的市场化转轨，地方政府的独立地位日益突显。市场化所带来的显著特征之一就是竞争。中国地方政府由原来计划经济时期依附于中央的派出机构逐步转变成拥有一定财权事权的地方行政机构，其与中央政府和同级地方政府之间的关系日益呈现出竞争博弈的色彩。因此，本文就市场化背景下的竞争视角切入，从横向竞争和纵向竞争两个维度分析地方政府的“土地财政”行为。其中横向竞争指的是同级地方政府之间的竞争关系，而纵向竞争指的是地方政府与中央政府之间的竞争关系。　　2.1横向竞争　　同级地方政府

8、之间的竞争有一个极为重要的制度动因，即