大兴土木：土地财政与地方政府行为

《大兴土木：土地财政与地方政府行为》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、大兴土木：土地财政与地方政府行为作者：周飞舟2010年06刀28日来源：经济社会体制比较2010.3浏览次数：0文字大小：【大】【中】【小】写给编辑内容提要：理解城市扩张、土地开发和土地财政三者之间的关系及其相互作用的机制是文章的主要研究口的。以西部某一个城市的某区为例，文章从对该区的税收和财政情况的分析发现，土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛是城市扩张的核心内容，而这些也构成了地方政府财政收入的最重要支柱，因而大兴土木现象的背后是政府的土地财政。然而，土地财政并不会必然地促进地方政府将收入大量用于公共服务。从长远來看，这三者之间的过密关系是我国经济社会长期可持续发展的障

2、碍。关键词：土地开发土地财政城市化分税制一、从经营企业到经营城市中国过去三十年的发展，可以以1990年代中期为界，分为前十五年和后十五年两个阶段。前十五年，随着农村改革的成功和乡镇企业的异军突起，中国兴起了改革开放后的第一轮工业化浪潮。工业产值占GDP的比重以及工业对GDP的拉动作用在1994年双双达到了高峰，分别从1981的14.7%和0.8上升到1994年的62.5%和8.2,此后的

3、•五年这两项指标则分别稳定在50%和5左右的水平对于第一阶段的经济增长，学术界有比较丰富的研究。学者们对这个阶段工业化的重要拉动力量一一乡镇企业的兴起和繁荣尤为重视，他们分别从企业的所有权性质、产权结构、

4、生产、经营和销售方式进行讨论，发现了乡镇企业的一些特点。以戴慕珍(Jean0i)为代表的一些学者则更加关注地方政府在地方工业化中的积极作用。Oi(1992；1999)认为，在1980年代中期确立的财政包干体制下，地方政府一方面可以获得超过包干基数而结余的财政收入，另一方面还可以通过乡镇企业上缴利润的形式获得预算外收入，所以冇极人的动力去兴办乡镇企业。财政包干制对地方经济的促进作用还表现在整个地方经济的快速增长方面。Lin等(2000)的分省定量研究表明，财政包干制对地方GDP的增长存在显著的促进作用。Qian等(1997)的研究则发现，这种促进作用是通过地方政府的区域竞争模式实现的。这些研

5、究表明，在第一阶段，屮国经济的主要增长动力来自地方政府的强力推动。财政包干使用的是基数包干法。“基数”包的是预算内的财政收入，主要是税收收入。基数并不对各税种的比例进行规定，所以采用的是一定几年不变、“一揽子”的总量包干。超出基数越多，地方留成就越多，有些是100%留在地方。而税收体制沿用了建国以来传统的税收划分办法，主要税收来源就是企业，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税(以产品税及后來的增值税为主)。其中流转税是主耍税类。这样，工商企业税收与地方政府的财政收入紧密地结合在一起。只要多办、大办“自己的”企业其至自己屈地内的企业，经济总量和财政收入就能双双迅速增

6、氏。以流转税为主的税收体制与包死基数的财政包干制度相结合，在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业的积极性。论述财政体制与地方工业化Z关系的学者普遍忽略了对税收体制的考察：增值税与企业的投资、雇工规模呈正比，却与企业的盈利没有直接的关系，所以只要依靠贷款和筹资来不断增大企业规模，地方政府的税收收入就能随之壇加。具体到乡镇企业而言，乡镇企业对财政的贡献分为税收和利润上缴两个部分。综合而言，财政体制为地方政府发展地方经济、增加财政收入捉供了制度上的激励，税收体制则为地方政府通过扩大投资规模来实现上述增氏提供了途径。这种通过人规模放权来促进地方工业化的发展模式也带来了许多问题。从微观角度來看，乡镇

7、企业由于其产权结构不够明晰，在经营和管理方面存在效率问题，这些问题在进入1990年代面对国有企业和私营企业的市场竞争时显得越来越突出。虽然地方政府更关注乡镇金业的规模，但是一些乡镇金业的亏损增大了地方政府呆坏账的规模。从宏观角度來看，1992年邓小平南巡讲话以后的两三年内地方政府纷纷加人投资规模，人办地方企业，这带来了重复建设、地区封锁、市场分割等问题。从中央和地方关系来看，问题则更为严重。通过财政分权导致的工业化的迅速发展带来了所谓“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重和屮央财政收入占财政总收入的比重）的下降。“两个比重”的下降直接导致了1994年的财税体制改革即分税制的出台和实施。

8、这可以看作改革开放三十年前后两个阶段的分界线。分税制的出台，不但使中央和地方关系发生了巨犬的变化,也深刻影响了地方政府推动经济増长的方式，是我们理解第二阶段的新发展模式的关键。分税制最主要的内容是按税收划分屮央和地方收入。诸税种屮规模最大的一种——增值税被划为共享税，其中中央占75%,地方占25%。另外，中央税还包括所有企业的消费税。按分税制的设计，所有企业的主体税种（增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法