浅论人防工程建设与城市地下空间开发利用的协调发展

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1、浅论人防工程建设与城市地下空间开发利用的协调发展城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。按其功能类型和构筑形式可分为人民防空工程、地下交通工程、地下储藏库、地下商业建筑、地下公共建筑、地下市政工程等。上述工程一旦为防灾救灾和人民生产生活服务，即为城市地下空间的开发利用。综合开发城市地下空间这种新型国土资源是解决城市人口、资源、环境三大危机的重要措施，是城市走可持续发展道路的重要途径。人防工程的一般定义为：在战争时具有能抵抗一定武器效应的杀伤破坏，能保护人民生命、财产安全的防护工程。人防工程建设是地下空间开发的重要组成部分，但人防工程的开发利用在发挥战时保护人民生命财产安全作用的

2、同时，与其他行业开发利用地下空间资源产生了相互矛盾。如何使地下空间的开发既能兼顾人防工程防护功能的发挥，又能有效发挥地下空间的综合效能，使二者协调发展，同步建设，是需要我们认真研究解决的问题。一、人防工程在我国城市地下空间开发利用中的历史和现状我国地下空间的大规模开发利用是从修建人民防空地下室开始的。20世纪50年代到1978年，受当时国际国内环境的影响，全国修建了不少防空工程，由于以备战为目的，缺乏整体规划与设计，功能单一，质量低劣，布局与城市建设脱节，人防工程约占地下建筑总数的一半以上。改革开发后，各行各业的工作重点逐步转移到经济建设上来，人防部门于80年代初开始以平战结合的形

3、式，或对一些早期人防工程进行改造，或新建一些具有商机的人防工程，发挥人防工程的综合效益。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑在全国各大中等城市拔地而起，地铁工程、地下行人街道、地下商场等地下建筑物的大量兴建，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。特别在经济发达的地区和城市，繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不了以防灾救灾为目的的人防工程，但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥，人防工程规划设计应纳入到城市地下空间综合利用中去，积极开展平战结合，使人民防空工程建设迈上健康、快速发展的轨道。二、人防工程与地下空间开发过程中存在的问题

4、(一)管理体制缺陷，严重制约着城市地下空间的开发水平我国的地下空间开发始于人防工程建设，并形成了独具特色的军地双重领导的管理体制。由于与城市基本建设管理体制和城市规划管理的差异较大，在城市建设中“条块分割、多头管理、缺乏统一”的弊端也比较突出，严重的制约了城市地下空间的开发建设。同时，人防自身的经营管理体制也不利于人防工程的平战结合开发利用和存量资产的盘活。目前，人防工程主要归属于国家人防办下的各级人防办管理。在地下空间开发利用初期，地下建筑以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防

5、部门和其它地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。我国至今没有一个对地下空间资源管理的主管部门，现存的与地下空间资源开发有关的部门主要有人防、建设、交通等部门，这些都不能叫地下空间资源的管理部门，只是利用部门。它们的存在是由于从各自的行业角度来讲需要这种资源，如何保护这种资源，如何合理利用这种资源为人类的综合需要服务，还是一片空白。1997年《中华人民共和国建设部令》第56号颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，明确建设部门是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门，把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专

6、用标准和设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内，但事实上这些工作不仅没有开展起来，地面建设与人防结合修建防空地下室，与交通结合修建地下铁路、地下停车场等，修建的地下建筑产权不清晰，资产管理各自为政，反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门主管权限上发生了冲突，并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。(二)法制不健全，影响地下空间的开发和管理我国地下空间的开发程度较低，政策法规很不完善。宏观调控手段缺乏约束性，这样就阻碍了开发利用地下空间的发展进程。具体地讲，对地下空间资源开发管理、资源的投入、投入后的产权分配、商品价值、增值因素，竞争机制、税收、契约、监督、执行管理等方面

7、没有具体的条款来约束规范，使开发地下空间的这种初级开发表现为无序的状态。因此，要提高开发程度和管理水平，必须加强立法工作。(三)人防专项规划与城市总体规划不统一规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。地下空间资源的开发，在我国没有长远的考虑，具体地讲没有从战略的高度去制定综合细致的规划，人防从本身的需要出发，和建设、规划等有关部门制定了“相结合”规划，这个规划注重了人防利用地下空间的布局和开发设想，与城市建设结合只是从人防部门与地面建设减少矛