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1、论实现政府职能与市场经济规则的协调一致摘 要:我国政府的职能存在范围过于宽泛、行使过程趋利化、实现具有任意性等问题,远远不能适应建立市场经济体制和加入世贸组织所提出的要求;必须处理好政府与公民、市场以及社会的关系,重新定位政府职能,建设有限政府、法治政府;加强行政法制建设对于促进这一转变具有至为重要的作用。关键词：市场经济 政府职能 转变 行政法中国正式成为世贸组织成员已近两年。加入世贸组织必将对我国产生深远和全方位的影响,其中一个主要方面,恐怕就是要求我国政府在职能转变上迈出更大的步伐。然而,当前众多政府机关对加入世贸组织的普遍心态,可以被归结为至为熟悉的两句话:既会
2、给我们带来发展机遇,也会使我们面临严峻挑战。在笔者看来,这种状况不能完全适应我国加入世贸组织的形势,因为机遇是或然的,不努力就抓不住机遇;挑战则是必然的,无论是否情愿,都难免有一场激烈的变革与阵痛。要想真正把握机遇、应对挑战,正确的因应之道是以我国加入世贸组织为契机,加快建立社会主义市场经济体制,并按照市场经济的要求,主动审视自己的不足与缺陷,重新定位政府的职能。 一、我国政府职能重新定位的必要性长期以来,我国政府职能配置存在诸多问题,主要表现在三个方面:（一）、政府职能的范围过于宽泛。从现象来看,政府机关的具体职责,一般要有法律法规的规定;但是,实践中政府机关的职权来
3、源并不完全局限于法律法规的明确规定,往往还可以由有关部门通过制定规章或者其他文件的方式自我授权,或者通过内容模糊的“三定”方案拓宽职权。职权法定的行政法治观念十分淡漠。其结果就是,政府机关在帕金森定律①的驱使下,到了无所不可问、无所不可管的地步,干预着经济生活、社会生活的各个方面,充当着全能政府的角色。无怪乎普通民众对于政府职能的理解,只是政府机关内部不同部门职能交叉、权力重叠、机构膨胀等现象。然而,无论是按照世贸组织规则还是按照市场经济的要求,政府在市场经济生活中必须有明确的定位,不能无限制地介入和干预经济活动,更不能直接进入市场充当竞争主体、与民争利,以避免市场主体
4、与行政主体身份的混淆。（二）、政府职能的行使趋利化。按照法律经济学的理论,任何管制活动(包括政府机关的行政活动)都是有成本的,管制机构自身的合理利益是成本的重要组成部分。否认这种利益或者不给予管理机构(政府机关)合理的利益,法律法规的执行就缺乏基本的激励机制,政府职能也难以充分实现。由于各种因素的影响,我们以往在设计政府职能时,很少考虑甚至回避提及政府机关的合理利益,把政府机关看成不食人间烟火、没有私利也不会追逐私利的道德团体。按照这样的逻辑,当然不可能也不需要从制度上对政府机关的趋利可能性进行防范、制约。然而,无论是政府机关抑或是构成政府机关的个人,实际上都在政府职能
5、之外具有追逐个别利益的本能和需求,制度设计上忽视其利益需求因而忽略对其利益的必要限制,必然使政府职能的行使过程充满趋利的色彩,不可避免地导致权力与利益无限度的结合。实践当中,人们所讲的政府机关对内“寸权必争、寸利必夺”,对外“不给好处不办事、给了好处乱办事”等现象,客观上就是政府职能行使趋利化的最好诠解。(三)、政府职能的实现具有任意性。在法治社会里,“所谓政府,就是承受了人民的委托,遵行约法,使全国人民,无分贵贱上下,都能行使其权利,并须做到法制正确、奖惩严明和大公无私。”①从这个意义上讲,政府职能只能由人民通过约法加以确定,政府职能的实现必须依法而行。如果有法不依,
6、或者法律可以为政策或者政府官员的意志所左右,那么实际上不是法治,而是人治。法治与人治的区别并不在于某个国家有没有法律,而在于法律在这个国家的地位和作用如何。具体来讲,“法治是以法作为政府行为的基本依据,法一旦制定出来,政府不能以政策修改法、改变法,政府首长更不能以个人命令变更法。政策与行政首长的命令与法相抵触时,执法机关应执行法而不是执行政策和命令。如果法因形势变化而显现出过时、不合理时,则应建议立法机关依法定程序修改或者废止相应法律。法在修改、废止之前,其效力高于政策和命令。人治则是以体现长官意志的行政命令和政策作为政府行为的基本依据。长官可以以言代法,执法机关首先执
7、行的是命令、政策,而不是执行法。像法治并不否认人的作用一样,人治也不否认法的作用;但人治是仅仅把法作为一种治民的工具,当主人觉得这件工具碍手或者不顺手时,可随时弃之不用”。②长期人治社会中形成的以法为器的观念,对现阶段政府职能的实现影响甚大。尽管目前已经制定的法律、法规为数不少,而且形式上都属于政府职能的有机组成内容,但是法律、法规是否执行、如何执行,往往听命于政府官员的意志。在现实生活中,法律、法规的实施依赖于政府机关发文件、开大会进行动员部署,法律、法规怠于实施的后果却通过运动式执法、突击式执法(如各行各业开展的“严打整治”活动)进行
