论国有土地使用权的转让制度

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1、论国有土地使用权的转让制度青海警官职业学院高翔（青海西宁）[摘要]长期以来，与相近土地征收和土地征用的概念处于模糊歧义状态，值得认真辨析。随着宪法修正案修改后的规定实施，存在诸多现实问题，突出的是滥用征地权力、征用范围过宽、征地程序也不完善等。这就应当逐步完善我国的土地征收和土地征用制度。[关键词]国有土地使用权土地征收土地征用法定条件土地作为最基本的不动产，具有不可再生性。对于农民而言，与土地有关的财产权是其经济赖以产生的基础，有效保护农民的土地权利，乃是解决好“三农问题”的关键之一。而在现实生活中，失地农民和城市拆迁两大问题都聚

2、焦于中国土地征收和征用问题。2004年修宪和施行《行政许可法》，2007年出台《物权法》，这些重大的立法举措对于重新审视我国土地征收征用制度提供了一个契机，也为完善我国土地制度具有重大现实意义，本文谨从三个方面对此略作探讨。一、土地征收征用概念与相近概念辨析征收是国家强制取得公民和法人财产的行为，具有极大的国家意志和强制力，稍有不慎即可造成对农民和法人合法财产的严重侵害。是对私有财产的限制，是国家强制收买个人财产，任何国家都有征收的规定，就是为了社会公共利益的目的，需要取得不动产的，必须强行贯彻国家的意思，不需要你的同意，你必须服从

3、。这是出于重大的正当理由，对农民财产权和意思自治的限制，是一种强制取得，它的特征就在于强制，但是国家要你这个东西并不是无偿的，不是无偿剥夺，而是要给予补偿。也就是说征收依然是商品交换关系，仍然是民事权利义务关系。[1]既然要补偿，为什么不按照合同法来签订买卖合同呢？这是因为国家出于社会公共利益的需要，在很多情况下没有办法签订买卖合同。如果要和公民按照合同法签订合同，国家就实现不了目的。虽然是强行取得，你必须服从，但仍然是商品交换关系，仍然是民事权利义务关系。因此，征收制度在宪法上规定了之后，要在民法上规定，属于民法制度。既然是商品交

4、换关系。它就要体现等价有偿原则。虽然不签订合同而强行地取得。但不能单凭某个政府机关的意思进行，必须遵循法律规定的条件进行。许多国家法律规定的征收条件有三项：第一是为了公共利益的目的；第二是必须严格依照法律规定的程序；第三是必须予以公正补偿。之所以要设定这三个法定条件就是要约束政府的行为，如果没有这三个法定条件，政府就可以动不动以征收为借口来剥夺人民的财产，侵犯人民的利益。征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点在于强行性。不须得到对方的同意，强行地拿过来。但是征收实质是强行收买，它补偿就是代价，是商品交换关系，应当符合等

5、价交换原则。征收的对象限于不动产，主要是土地所有权和土地使用权。而征用的实质是以国家的名义强行使用公民和法人的财产。所谓强行使用，就是不必得到权利人的同意，在国家有使用的必要时直接使用。征用的对象包括动产和不动产[2]。没有限制，是强制使用，并不取得什么权利，就是强行使用后就归还，归还不了的要赔偿。征收有三个法定条件，征用只有一个法定条件，就是紧急状态。比如前段时间发生的汶川大地震，是严重的自然灾害，征用公民和法人的机动车辆运输救灾物资，这就使得使用公民和法人的财产的行为具有了正当性。在危机应对结束或者财产使用完毕之后，如果被征用的

6、财产还存在应当将原物返还给被征用人，如果原物已经损毁，则应当照价赔偿，在如何规定给予补偿的问题上与征收制度有所不同。可见，修改后的我国宪法第13条在规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”（第一款)的同时，还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用并给予补偿”（第三款），这符合现代财产法制精神。[3]关于征用，应当特别指出，征收和征用的另一个区别：征收是和平环境的法律制度，征用是紧急状态下的特别措施，这有重大的意义。因为征收是和平环境的法律制度，实行征收就可以从容不迫地履行法律规定的权限、程序和手续。而

7、国家或者某个地区进入紧急状态，在此紧急状态下，就可以实行征用。就我国行政法学而言，对于行政征收与行政征用，通常认为不是密切联系又有区别的一对概念。行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额的金钱或实物的具体行政行为，主要包括课征税赋和收缴费用。其特征包括法定性（例如，《税收征收管理法》。）第三条对此作了明确规定；强制性（例如《税收征收管理法》）第40条规定对逾期仍未缴纳的可以采取一系列强制执行措施；无偿性指行政相对人的财产一经国家征收，所有权就单向流转，无需向被征收主

8、体偿付报酬。[4]行政征用则是行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对人财产或劳务的一种具体行政行为。行政征用与行政征收的主要区别在于：[5]（1）从法律后果看，行政征用的结果行政主体暂时取得了被征用方财产的使用权，不发生