当代中国农村土地产权改革的问题与对策_以现代产权理论为视角

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1、辽宁经济管理干部学院学报2009年第6期倪维一（辽宁师范大学，辽宁大连116029）摘要：土地问题是“三农”问题的核心。农业和农村经济的发展状况，在相当程度上取决于能否满足农民的土地要求及合理界定和保障农民的土地权益。当前中国农村产权制度的不完善直接导致了农村广泛而持久的土地之争。农村土地制度改革和发展的着眼点应当是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权，进一步推进和深化农地制度改革,完善现有的土地制度，逐渐改变“两权分离”的制度模式，赋予农民完整的土地产权。关键词：农村土地制度；集体土地所有制；产权改革中图分类号：F301.11文献标示码：A文章编号：1672-5

2、646（2009）06-0053-02中国是一个农业人口占多数的国家，农民问题是中国革命和建设的根本问题之一，而中国的农民问题，核心就是土地问题。可以说，土地问题直接影响着农业、农村以及整个国家社会经济的发展。土地问题是复杂的，其实质和核心是土地产权问题。虽然人们对于产权有不同的理解和解释，但有一点却是共同的：产权不是单纯的人对物的关系，而是人与人的关系，是由社会强制执行和保障人们的一种权利及制度安排。新制度主义学派将产权理论作为其研究的基点，认为有效率的经济组织是增长的关键要素。而这种有效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，“把个人的经济努力不断引向

3、一种社会性的活动，使个人收益率不断接近社会收益率”[1]。可见，产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一，也是所有制的核心内容。一、问题的提出中国现行的土地制度形成于20世纪70年代末80年代初的农村经济改革，这次改革以农村土地使用权由集体向个体转变为基本特征。这一改革对效率的促进作用是有目共睹的。据林毅夫测算的结果，联产承包责任制度对农业的贡献率为46.89%[2]。然而，我们也应当看到，中国现行的农村土地所有制特征，不是现代产权意义上的规范的集体所有制。这种制度能够基本适应以农业为主的不发达的和相对稳定的农村社会经济结构，但却不能够适应处于工业化、城市化过程中

4、的农村社会经济结构调整的需要。20世纪90年代中期以来，中国在工业化和城市化过程中的失地农民问题已开始突显，并且有愈演愈烈的趋势。可以说，不改革土地制度，不建立起有效的现代产权制度，新的市场经济条件下适应农村工业化和现代化需要的农村制度建设就无法起步。二、中国现行的农村土地制度存在的问题制度经济学认为，在一个人人为使用不充足的资源而竞争的社会里，必须有某种竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通称产权，它由法律、规章、习惯或等级予以确认。“产权实质上是市场行为人之间的一种合约，它通常可以以当事人的信守得到履行，国家对产权的介入主要是运用立法方式保证产权的普遍实施”

5、[3]。因此，国家对非国有产权的介入必须是有限度的。如果国家过度地介入非国有产权，将会改变这种产权的内部结构，弱化这种产权的激励功能，降低其经济运行的效率，甚至影响资源优化配置机制的有效运行。根据土地的权属状况，有学者指出，现行的土地制度在理论上属于土地分离所有制，直接地说是本质上的“准国家所有制”[4]。国家在整个土地制度中的地位是土地的上所有者，即占有者。村集体或者村行政管理单位（按照法律规定是村民委员会），在功能上是农村土地的管理单位，代表国家管理土地。农民在土地制度中的实际地位是土地的下所有者，即使用者。20世纪80年代初农业改革以后，土地的直接使用权由集

6、体转为个体农户，但是土地的这种所有权配置并没有改变。现行的土地集体所有制只是一种比较松散的所有权形式，并不具有绝对的排他性，或者说这种排他性容易受到某种政治因素的影响。而排他性恰恰又是现代产权的本质属性之一。农村集体土地的“两权分离”的产权安排，势必会导致土地分配和使用中出现一系列问题。1.现行土地制度的法律规定导致了土地所有权的虚化。《中华人民共和国宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定的属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：集体所有的土地依

7、照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条在民法的基础上进一步规定：村农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。从法律和制度上看，农村集体土地产权的归属似乎是明确的：农民集体所有的土地为农民集体所有，家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是，从实践来看，由于当代中国农村土地产权改革的问题与对策———以现代产权理论为视角理论研究-53-辽宁经济管理干部学院学报2009年第6

8、期这些法律