关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（中）.doc

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1、关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（中）三、我国农村公共财政体制建设中应注意的几个认识问题某种程度上讲，艉我国农村现行的公共财政体制是在计划经靼济和政社合一的社会结构下形成和发展起来的，是建立在计划经济基础之上的，尤堇其是建立在高度集中的生产组织方式的基础之上的。其主要特征就是基层政权的活鋈动经费与公共产品的成本都直接来源于集体经济组织。当农村实行了家庭联产承包责任制，农村集体经济在大部分地区不复硭存在的时候，这种来源便自然地转嫁到农民家庭这个经济实体之上。随着农村基层揽政权所承担功能的不断增加，机构不断扩挈张，人员不断膨胀，农村公共

2、财政在很大程度上成了吃饭财政，财政收入的相当部删分转为人头费，当政府依据其职能必须提蚪供某些有限的公共产品时，其经费来源就舫只有在农民身上打主意了。应当说，西裂方的公共财政和我国将要建成的公共财政颧都是一个整体，不存在完全的城市或农村汽公共财政，公共财政的主要目标就是尽量侥提供无差异的公共产品和服务，如果在这围方面还存在城市和农村的差别，就需要通悫过制度创新和政策调整缩小和消除这种差ナ别。近来开始的农村公共财政的研究，多蝴是强调在农村建立公共财政的重要性，或秋划分公共财政在农村的收支范围，却没有锆14/14将农村公共财政作为相对独立的体系来研哈究

3、。但是，我国公共财政事实上存在农村和城市之分，这是由农村和城市的经济文俣化和意识环境的显著差别决定的，忽视这骋种差别以及否认农村公共财政的相对独立棺性，不利于系统解决在农村建立公共财政蟪过程中的相关问题。为此有以下几个认识灭问题值得重视：要清楚地看到我国农村湾公共财政制度环境的复杂性和特殊性所桷谓公共财政的制度环境，是指制约公共财す政的经济制度、经济水平和结构、意识形怏态和民主水平的总和，它决定公共财政的保职能、作用方式和基本内容。建立公共财诠政制度的两个必要条件是市场式的经济制逼度和法治式的政治制度，经过20多年的墼市场化和民主化改革，整体上我

4、国已基本铷具备了这两个条件；而经济水平和意识形态，可以看成是提高公共财政效用的限制锎条件。我国的农村公共财政的制度环境比馑城市要复杂和特殊。1农户分散生产和〖市场交易的经济制度。自1978年农村知普遍实行联产承包责任制以后，我国农村迅速进入个体农户分散生产的状态。据统醢计，到1992年我国农村集体资产的%响由个体农户掌握。国家计划收购农产品的级比重逐渐下降，目前农产品的销售已基本通过市场完成，由此个体农户已成为农业溘的生产和交易主体—经济主体。乡镇政府丢14/14和行政村组织经济的作用衰落，由个体农箕民自愿联合组成的合作组织在农村公共建且设中

5、的作用增强。因此，改善个体农户的楔生活条件，增强个体农户的自我发展能力和完善市场条件，应该成为农村公共财政镂的一个目标。2经济结构的二元性质并墨没有减弱。“我国农业在GDP中的比重貌只占15%，从事农业的劳动力却占到劳动力总量的50%，而农村人口占到全国ㄡ总人口的64%.城乡居民的收入水平差距已从1978年的◇1和1985年◇氰1扩大到2001年的◇1.这种城乡之芩间总体上发展的极不平衡必然造成二元经姣济结构下一系列独特的农村社会问题。而蜥且，农村中的收入差距也在迅速扩大，这蝼一方面是由于农村中二、三产业的产值已占绝对比重，纯农业人口却仍占

6、农村人口肇的绝对比重；另一方面是市场形成收入机材制对收入差距的扩张作用。由城乡之间经鹄济不平衡引发的农村问题，要求公共财政脖配置到农村去的资源要远远多于从农村集匦中的资源；由农村内部收入差距引发的问荇题，要求公共财政应该公平对待农村的所邡有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。3农民的个体意识增强。楗个体为主的生产制度和市场交易机制逐渐姑培养了农民的个体意识，传统的集体意识救和抽象的国家意识正在淡化。农民在处理汰经济和社会生活问题时，已经习惯于以自出我为中心做出判断，并完全按照个体偏好来评价公共制度的效用和成本。农村意识鹑14/14形态

7、的这种变化对建立农村公共财政制度有两种效应：一是公共财政制度有了最重淤要的评价和监督主体，个体农户具有制度坑创新和提高制度效用的内在动力；二是目迓前我国农户的认知水平依然偏低，如果他洎们以自我为中心分散地表达偏好，公共财徽政制度运行的成本偏高。多年来农户抵制抄税费的一个原因是经济负担沉重，另一原渤因是农户将税费视为政府对个体利益的侵镛害，心理负担也很沉重。因此农村公共财太政制度应体现农民个体的利益，而不是传聩统的集体或乡村行政组织的利益，要让个体农户享受到公共财政的实惠。4农村桤的民主水平依然偏低。公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法

8、治就没有公共财政。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效锈率。公众充分表达意愿的制度安排就是公