行政管理体制改革的转型与发展

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1、中国特色社会主义行政文化作为中国特色社会主义行政管理体系的重要组成部分，是与行政管理体制改革本身密切相关的。改革开放以来，我国行政管理体制经历数次改革，虽然在一定程度上提升了我国行政管理的技术水平，完善了我国行政管理的科学体系。但是，行政管理体制改革并没有完全突破原有困境的束缚，并陷入了改革的“怪圈”，这种改革的“怪圈”集中体现为行政管理体制改革过程中制度建设与文化建设失衡导致的后发劣势。这种后发劣势同时又与我国政治现代化进程密切相关，这是我国行政管理体制改革的时代背景。这一时代背景长期以来被学界和政府所忽视。与西方国家政治现代化的“政治

2、文化—政治制度”与“民主社会—民主制度”的自觉现代化进程不同，我国政治现代化是建立在两千年多年的封建社会之上和传统政治文化异常强大的基础之上。所以，我国政治现代化是通过现代国家主动建构的方式，突出表现为制度层面的打破与重建。制度建设成为我国政治现代化的核心与主题，政治现代化是国家首先从制度层面的一种主动建构的过程，而不是一种自觉自为的过程。这种现代化过程的前期，制度创新为经济建设提供了明显的发展优势。然而，伴随着政治文化与政治制度之间发展脚步差距越拉越大，制度创新所带来的发展优势达到了峰值，遭遇到了文化瓶颈，制度优势将被文化劣势所消解，由

3、此形成了我国政治现代化后发劣势，表现为制度中心主义导致的政治信仰与理念的缺失。回归到行政管理体制改革上，我们不难发现，行政管理体制改革中表现出来的制度中心主义，导致了行政管理体制改革在缺少文化内涵与价值引导的前提下，陷入了形式主义、技术主义与官僚主义，出现了所谓改革的“怪圈”、“困境”与“瓶颈”。（一） 行政内卷化行政管理体制改革中制度建设与文化建设的失衡是行政内卷化形成的根本原因。内卷化，又称为过密化，该概念最早是由德国古典哲学家康德提出的，并明确的把这种“内卷理论”与“演化理论”相对照，且将其称之为“锁入理论”。此后，美国人类学家韦森

4、等提出从制度变迁的理论视角思考制度或社会体制的“内卷”问题。这样一来，“内卷化”这一概念又拓展到如何解释社会历史发展与制度变迁，解释范围进一步扩展。后来，美国著名的文化人类学家格尔兹在研究爪哇的水稻农业生产时建设性的提出了“农业内卷化”的解释性概念。内卷化概念在国内学界的传播与黄宗智的研究是密不可分的。伴随着他的《华北的小农经济与社会变迁》和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》的面世，内卷化概念在中国农村研究中倍受关注。美国学者杜赞奇在研究 20 世纪上半期华北农村国家政权的扩张与社会变迁时，则提出了“国家政权的内卷化”概念。国家政权内卷化的

5、核心是分析国民党在对乡村社会进行渗透的过程中所形成的一种矛盾状态，即“主观上向实现权力下移而实践中却出现乡村传统权威对基层政权的疏离，从而导致政权建设的‘内卷化’倾向”。行政内卷化是对我国行政管理改革状态的一种概括。它具体表现为伴随着行政文化建设的缺失与不足，行政制度建设资源的再投入并不能带来行政管理向着更深的层次与更高的效益发展，进而出现制度资源的投入越多，行政管理体制的边际效益就越低的现象。事实上，我国行政管理体制改革出现的反复“怪圈”，其本质上就是行政内卷化的表现。为了消除行政管理中的各种弊端，行政管理改革不断的创新制度形式。然而由

6、于缺少固有的行政文化的支撑，一个阶段的行政制度建构在经历一定的有效期以后，不断被原有的文化系统所稀释。于是又在原有的制度建构的基础上再创立新的制度形式。由于缺少现代行政文化的有效支撑，行政管理体制改革不断重复这种制度创新与再创新的反复运动，这是一种从文化受困到制度突围再到文化受困的过程。然而现有的行政管理体制改革并没有意识到现代行政文化的如此重要地位与作用。而是将这种不断受困与突围的过程看成是体制中制度本身的问题。我们不能否认现有的行政管理体制存在着这样与那样的制度问题，而且制度建设将仍然是行政管理体制改革的重要内容。但是，制度建设问题如

7、果无法突破文化建设的困境，实现行政管理体制改革思路的转型，那么行政管理体制改革并不能从仅仅的制度创新中获得鲜活的生命力。伴随着社会转型对信仰、价值观、意识形态等文化内涵的需求，仅仅制度上的创新与建构，最终将会导致行政管理在价值取向上混乱，并制约中国特色社会主义行政管理体制的建设与发展。所以，要想克服行政内卷化的弊病，必须从文化的根源上寻求突破，将行政文化建设提升到与行政制度建设同样的高度上来。只有重视行政文化建设，才能促进行政管理在新的历史时期朝着更加健康、更加文明、更加活泼、更加科学的方向发展。这就是在新的时代背景下，以行政文化建设为突

8、破口，推进行政管理体制改革的深化，来弥合行政制度建设的缺陷与不足。（二） 官僚制的困境官僚制作为一种实践中的国家统治与治理方式一直存在于历史发展的长河中。而它作为一种概念的提出则是马克斯.韦伯