从经济政策到社会政策的历史性转变

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1、从经济政策到社会政策的历史性转变香港中文大学政治与公共行政系王绍光从1978年开始到九十年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。在八十年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：·改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。·在整个八十年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭

2、联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑。·直到九十年代初，中国的改革是种全赢游戏(win-wingame)。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。进入九十年代，情况开始发生变化。如果说八十年代的改革还是全赢游戏的话，九十年代的改革越来越像一种“零和游戏”(Zero-sumgame17)：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差

3、距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到九十年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。更为严重的是，九十年代中期以后，正规部门(指国有单位和城镇集体单位)就业人数大幅度下降。此前的1978～1995年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转：2004年全国国有单位在岗职工数比

4、1995年减少了3908万人，下降了37.8%；城镇集体单位减少了2698万人，下降了76%。两者合计减少6606万人,下降了47.5％。国家统计局，《中国统计摘要，2005》，北京：中国统计出版社，2005年，第44页。在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。在农村，九十年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三

5、乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2005年二十六年间，中国国内生产总值年均增长9%以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。2005年中国的国内生产总值已经达到182321亿元，人均近14000元，大大超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准。“2005年我国国内生产总值182321亿元增长9.9%”，新华网，2006年1月25日。为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如

6、此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。《邓小平思想年谱》，北京：中央文献出版社，第311页。他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。同上，第453页。到九十年代末期，出乱子的迹像越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花

7、更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的17“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。王绍光，“顺应民心的变化:从财政资金流向中国政府近期的政策调整”，《战略与管理》，2004年第2期。到2004年召开十六届四中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性

8、”，政策的“路径依赖”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。汲取能力的加强在新世纪里，为什么中国政府开始