工作任务大纲TORdoc - 国库司

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1、子项目名称：政府综合财务报告制度及国库管理相关问题研究地方政府债券发行体系和市场发展研究工作任务大纲（TOR）经财政部批准，财政部国库司正在执行世界银行贷款“现代财政制度与国家治理”技援项目中的一个子项目。该子项目目标包括开展全国和地区政府财务报告合并汇总研究、政府财务报告分析应用体系比较研究、地方政府发债空间研究、地方政府债券发行体系和市场发展研究，以及财政库底目标余额制度研究等。现就地方政府债券发行体系和市场发展问题，财政部国库司希望聘请咨询专家开展研究。一、背景（一）关于“政府财务报告制度及国库管理相关问题研究”。中国

2、从本世纪初开始推行国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。目前，国库集中收付制度已在中央、省、市、县全面推行，并写入了2014年新修订的《预算法》，成为了财政资金收付管理的基本制度。中国的改革模式还获得了世界银行、国际货币基金组织、经合组织等国际组织的高度评价，被作为成功案例向其他发展中国家推荐。但是，与发达国家相比，中国的国库管理仍存在差距。在政府财政报告制度方面，6目前仅实现以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，尚无法科学、全面、准确反映政府资产负债

3、和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险。在国库现金管理方面，尚未建立库底目标余额制度，国库现金管理距离精确预测国库现金流量、调节库款余额，保持库款稳定在较低合理水平的目标还有较大差距。国库现金流量预测计量经济模型系统还处于设计和基础数据研究分析探索阶段，预测信息共享机制尚不完善，预测周期还有待进一步丰富和完善，预测必需的大额支出报备制度等配套制度尚未建立。在地方政府发债管理方面，地方政府举债融资机制建设还处于初级阶段，在地方政府发债空间、地方政府债券市场建设等方面仍有待深入研究探索。

4、上述问题涉及财政财务管理、财务会计、市场投融资等多个领域，有许多重点难点问题需要研究，技术难度大，对机构能力和人员素质的要求也大大提高，急需借鉴国际经验，对这些问题进行研究，完善我国制度设计。（二）关于地方政府债券发行体系和市场发展研究。为落实党的十八届三中全会提出的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”有关要求，2014年，上海、浙江等10省份在财政部指导下，试点地方政府债券自发自还；2015年，地方政府债券发行机制改革在36个省、自治区、直辖市、计划单列市全面推开。在各方面共同努力下，地方政府债券发行机制

5、不断健全，发行进展总体平稳有序，有力保障了积极财政政策实施，减轻了地方财政偿债压力，为防范和化解地方政府债6务风险，促进经济稳定增长发挥了重要作用。同时，地方政府债券市场快速发展，地方政府债券年度发行规模超过国债和政策性金融债，成为我国债券市场发行量最大的债券品种。但是，当前我国地方政府债券市场建设仍处于初期阶段，存在投资者结构单一、一级市场定价市场化程度有待于进一步提高、二级市场流动性差、地方财政部门债券发行经验不足等问题。为保障地方政府债券市场长期可持续发展，建立以地方政府债券为主体的地方政府举债融资机制，中央和地方亟需

6、加强能力建设，开拓国际视野，深入研究地方政府债券发行机制改革和市场发展面临的问题。为此，财政部国库司拟聘请专业咨询机构开展地方政府债券发行体系和市场发展研究，总结分析我国地方政府债券发行机制改革和市场发展情况，借鉴国际经验，为进一步健全地方政府债券发行机制、促进地方政府债券市场发展提出意见和建议。二、工作目标和方法1.目标深入研究比较分析主要发达国家和发展中国家在地方政府债券体系建设中的经验教训，结合我国地方政府债券发行机制改革实践，提出进一步健全地方政府债券发行机制、促进地方政府债券市场发展的建议，最终形成《健全地方政府债

7、券发行体系，发展地方政府债券市场》研究报告。2.范围6本项目主要研究以下几方面内容：（1）比较分析G20国家地方政府债券管理体制、机构设置、发行审批、发行方式、发行规模、发行品种、信用评级、信息披露等发行机制的做法、特点及影响因素。（2）比较分析G20国家地方政府债券流动性、投资者结构、定价水平、信用评级等方面情况、特点和发展历程，各发展阶段采取的相应措施及其效果。（3）调查研究我国地方政府债券发行机制改革、市场发展现状和存在的问题，特别是一级市场定价、投资者结构、流动性、信用评级等方面的问题和影响因素。（4）在与国际经验对

8、比的基础上，结合我国实际情况，提出推进我国地方政府债券发行机制改革和市场发展的政策建议，最终形成《健全地方政府债券发行体系，发展地方政府债券市场》研究报告。3.方法本项目应采取的研究方法包括但不限于以下内容：（1）资料收集。咨询机构应收集、翻译、整理发达国家和发展中国家地方政府债券发行机制