反思中国的反垄断体系

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1、GDP全球发展展望GlobalDevelopmentPerspective中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究中心国际经济与战略研究中心GVCSpecialNo.007February25,2015徐奇渊xuqiyuan@hotmail.com反思中国的反垄断体系2月10日，美国芯片巨头高通发声明称，中国国家发改委对其处以9.75亿美元的反垄断罚金，对此，高通表示服法。这一罚金规模刷新了中国反垄断案纪录，格外引人注目。为此，发改委特别声明：此举是为促进市场公开竞争，并没有“排外”考虑。

2、不过，近年来我国对微软、高通、戴姆勒、大众和日本的汽车零部件供应商都展开了反垄断调查。尽管同期对一些国有企业也展开了反垄断调查，但对外企的调查更容易引发媒体的关注，所以还是引发了外资企业、外界舆论的担忧。而本次裁定中，高通的服软，也与美国媒体、行业协会的抱怨形成了鲜明的反差：2月10日当天，《纽约时报》发表评论认为，这项裁定为中美两国之间的经济冲突开辟了一条新的战线。而在笔者近期参与的一次座谈中，代表美国跨国公司利益的美中贸易全国委员会主席傅强恩也表示：该机构最近的调查显示，60%的会员企业认为

3、他们的在华投资不像以前那样受欢迎。傅强恩还强调，中国的《反垄断法》正在制造更多的问题，而不是解决问题。除了美国之外，中国欧盟商会于近期也表达了这种担忧。可以预见的是，为了不失去中国这个庞大的市场，像高通这样的单个跨国公司对反垄断当局服软的事情，还会继续发生。但是，这些公司将会通过其行业协会及其游说力量，对其母公司所在国政府施压。《纽约时报》所谓“经济冲突的新战线”并非不可能。从“无则加勉”的角度来想，反垄断政策之所以让外资企业普遍感到担忧、反垄断法之所以被看作“制造了问题”而不是解决问题，除了代

4、表的利益使然，还有其他原因。毕竟，欧美的反垄断法都已经发展了上百年时间，而中国的反垄断法从发布到现在也只有六、七年时间，自然存在一些不成熟、不完善的问题。比如，《反垄断法》的负面清单不明、执法过程本身的透明度存在问题，而目前最迫切要考虑的问题，恐怕是反垄断机构的设置问题。李总理最近讲了一句话：上面“多头多脑”，下面就会“昏头昏脑”。这完全适用于中国的反垄断体系。现在中国的反垄断机构至少有以下三家：国家发改委下属的价格监督检查与反垄断局、国家工商总局下属的反垄断与反不正当竞争执法局、商务部下属的商

5、务部反垄断局（反垄断委员会办公室）。在2008年《反垄断法》颁布实施之前，三家反垄断局已并存多时。而该法实施之后，三家反垄断局也继续原来的分工格局。其中，商务部负责裁定经营者集中的审查；国家发改委负责与价格直接有关的裁定；而全国工商总局则关注非价格问题，主要是滥用市场支配地位限制竞争的行为。上述分工设置，比如价格和非价格问题，似乎划分清楚。但在实践当中，一个具体的垄断行为，可能同时涉及价格、数量控制、市场集中等各种因素。这时候就很难进行清楚的区分和界定。在实际操作中，发改委和工商总局建立了协调机

6、制，明确了“先发现先查处”的原则。也就是“先到先得”的原则。对一个好东西来说，“先到先得”原则能保证每个东西都能得到分配。但是对于一个烫手山芋来说，“先到先得”原则就会变成“无人想得”，从而失效。尤其是三个反垄断局都属于司、局级单位，在一些涉及国有企业、地方政府的大案时，“先发现先查处”的原则就可能变成部门间的相互推诿。而且，对于相同的案件，不同部门考虑的法律适用尺度、执法力度也会不完全一致。这都会对反垄断法的施行效果产生负面影响。由于这层背景，对于反垄断案件的举报者来说，比如利益受损的消费者、

7、市场竞争者，其举报过程就存在不确定性，对举报、调查的结果预期也不明朗。反2过来，对于企业来说，目前多头多脑的反垄断体系，会削弱其对负面行为的震慑作用，从而为投机行为留下空间。由是，从外国投资者利益的角度来看，这种交叉重叠、“先发现先查处”的机制，必然是更倾向于拿外国企业的垄断行为开刀，尤其是在所谓“经济民族主义”（《纽约时报》用语）的背景之下。从这个意义上来讲，要让外国企业口服之外还要心服，我们的反垄断法体系还有待改进。真正促进国内市场的公平竞争，也迫切需要一个强力、有效、无偏的反垄断体系。在这

8、方面，日本的高度集权模式、美国的分权但保持权威的模式、德国的强调独立和专业性的模式，都是可供中国学习借鉴的。免责声明:本报告为非成熟稿件，仅供内部讨论。版权为中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究中心、国际经济与战略研究中心所有，未经本中心许可，任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登，如有违反，我们保留法律追责权利。联系邮箱：iwep100732#163.com3