法纪规范性文书概述

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第四编法纪规范性文书第一章【思考与练习】参考答案导语：学习本章，最重要的就是使我们认识到要重视对国家宪法的学习，懂得我们国家的性质、国家机器的运作、依法治国的方略，以及国家的法律法规、规章的层次，树立牢固的依法行政的观念。一、概念题掌握下列名词术语。社会主体的强制力——社会统治阶级所使用的包括军队、警察、法庭、监獄在内的强制力量。人民代表大会制——依照宪法的规定，我国实行的国家政治制度是人民代表大会制度。人民代表大会制度，是以民主集中制为原则，由人民选举代表组成各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础，建立全部国家机构，行使国家权力，实现人民当家作主的制度。国家机关——依宪法规定，由人民代表大会选举组成的冶理国政的机构，包括人大机关、国家主席机关、国家行政机关、解放军机关、人民法院机关、人民检察院机关、国家监察机关。权力机关——行使国家权力的机关，即人大机关。行政机关——即人民政府。审判机关——即人民法院机关。法律监督机关——即人民检察院机关。法律法规规章规范性文件具有立法权的机关——国家用法律规定具有立法权限的机关。没有立法权的机关制裁违法分章列条省会市较大的市——现在是指设区的地级市，具有立法权可以制定地方法规。二、阅读题阅读“例文学习”中列出的法律、法规、规章例文，并达到如下基本要求：（1）领会宪法、立法法的基本精神。宪法是具有最高法律效力的根本大法。它规定了我国的国体、经济制度、国家形式、公民的权利和义务、国家机关活动的基本原则等国家生活中的原则和制度等等，集中地表现了我国广大人民群众的意志和利益,使人民民主制度法律化,对规范国家权力、促进法制的完备和健全、统一，确立确保公民的基本权利和自由都起着保障作用。根据《立法法》第7条的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”法一经颁行便具有普遍约束力,国家将以强制力以保障实施。（2）懂得我国的法律法规的体系、层次（也即种类）；懂得立法的主体资格以及各种不同法律法规规章的立法程序。我国的法律规范性文书有六类：一是宪法；二是法律；三是行政法规；四是地方法规；五是部门规章；六是地方政府规章.法,可以分为基本法律和其他法律两类。基本法律又称为法典，由全国人民代表大会制定和修改，如刑法、民法、婚姻法、诉讼法等。其他法律，由全国人大常委会制定和修改，如环境保护法、税收征收管理法、商标法、文物保护法等。10

1行政法规，是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件的总称。地方性法规，是省、自治区、直辖市和较大的市人民代表大会及其常务委员会，为在本行政区域内实施宪法、法律和行政法规，根据本地方具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的规范性文书。部门规章是指国务院所属各部门依法（《规章制定程序条例》）制定的，在该部门、该系统有效的法规性文书。根据《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”（3）掌握一定的法律、法规、规章的实际内容。《教程》247页已列出必读的法律文书书目。三、简答题请说说我国法律法规的立法必须同时具备哪“三个合法”。法纪规范性文书的制定，必须做到三个“合法”。第一是立法的机关必须合法，没有立法权的机关不能立法。第二是立法的程序必须合法，即严格依照相关法律的规定办理,违反立法程序也是违法。第三是法律法规的公布施行要合法，即须按照法定的签署、公布，并按法定的施行日期执行；组织章程的制定必须合法。四、训练题1请认真阅读下面这篇短文，然后回答问题。我们要实行“依法行政”。但是，不少执法者尚不清楚自己所执的“法”是什么法，这个“法”合不合法，是否应该执这个“法”。一个民警持着枪，他是依法持枪，这枪，是给他维持社会秩序的；他持枪了，因为他要执法；但是他却不知道他应该执什么法，怎样去执行。某地有一个派出所副所长，居然拔出枪来，指着群众说：“不听我说，就毙了你!”“我说的就是法!”显然，他是不懂法。2004年4月7日，《广州日报》在A27版刊登了一篇报道，题目是：《电动自行车车主告交警一审败诉》，其副标题为《地方文件不能作执法依据法院撤销交警扣罚电动自行车决定》。电动自行车车主告交警一审胜诉——地方文件不能作执罚依据法院撤销交警扣罚电动自行车决定本报惠州讯（记者秦仲阳）省内首宗因电动自行车上路引发的官司（见本版2月18日报道）有了下文，惠城区法院昨天判决市民张建豪状告惠州交警扣罚其电动自行车案原告胜诉：地方政府和部门的文件规定不能作为执罚依据，惠州交警要退回已收缴张建豪的罚款200元、停车费45元。参照滑板车管理办法扣罚10

2去年10月23日，张建豪骑着电动自行车上班被江北交警大队云山中队民警拦住扣罚，电动自行车被扣，张建豪缴纳了200元的罚款，还交了45元的停车费。随后，张建豪向惠州市交警支队申请行政复议被驳回，于是他把惠州交警告上法庭。惠城区法院庭审时，被告方提交的证据是“惠州市人民政府令（第18号）”和“广东省公安厅交警总队〔2002〕92号文以及47号文”。这三个文件中的有关规定指出，电动自行车的属性（属于机动车还是非机动车）尚在论证中，故对电动自行车不予发牌不让上路，同时参照对电动滑板车的管理办法予以扣罚。原告律师称，上述三个依据都不属于法律、法规或规章范畴，因此，不可作为行政处罚的依据，被告所作出的行政处罚是无效的，应予撤销。《交通安全法》将减少纠纷据悉，电动自行车到底是机动车还是非机动车，能否上路，一直以来在国内都有争议。5月1日即将生效的《交通安全法》就正式界定电动自行车为“非机动车”，长期笼罩在电动自行车头上的“黑户”阴影终于要去除了。然而，依据《交通安全法》，电动自行车能否真正上路还得由省政府说了算。兼之离5月1日尚差时日，故而引发了这场官司。惠城区法院认为，《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”而广东省公安厅及惠州市人民政府都没有立法权。法院一审判交警败诉因此，法院认为，广东公安厅及惠州市人民政府文件不属于法律、法规和规章的范畴，不能作为行政处罚的依据。目前全国人民代表大会、国务院和广东省人民政府都没有任何法律、法规和规章禁止电动自行车上路行驶。被告依据省交警总队和惠州市政府令向原告作出处罚没有法律依据，应予撤销。原告要求被告返还罚款和停车费的请求理由充分，应予支持。几位惠州的电动车总经销商昨天接受记者采访时说，这个案子起诉时引起全体经销商的关注，虽然交警还可以上诉，终审结果不好说，但经销商还是对审判结果感到高兴。（1）文中的那位派出所所长拔出枪指着群众，并说了一番话，请你从依法行政的角度评论其所作所为。这位派出所长不懂法：执法必须依法，不依法就是违反。所以，公务员必须认真学法、懂法、用法。（2）怎样才能够真正做到依法行政呢?每一个工作人员必须清楚自己岗位的法据，每处理一件公务都必须以法有据、据法办事、据法办文。（3）请你说说惠城区法院的判决依据是什么，为什么说服力这么强。惠城区法院的判决是依宪法、《立法法》进行判定：在当时的惠州市人民政府不具立法权（现在依法已具有立法权了），所立之法无效，不得用于执行。（4）请再次阅读“参照滑板车管理办法扣罚”一段文字，然后思考，被告方提交的证据是哪三个依据？10

3被告方提交的证据是“惠州市人民政府令（第18号）”和“广东省公安厅交警总队〔2002〕92号文以及47号文”依据。但这三个文件均是无效之文——是非法的立法，即不具立法权限的机关违法立法。（5）原告律师称，上述三个依据都不属于法律、法规或规章范畴，因此不可作为行政处罚的依据。为什么三个依据都不属于法律、法规或规章范畴，你能说出依据吗？“能说出”或“不能说出”的原因是什么？对你有什么启迪？我们要依法治国、依法行政。立法要依法、执法也要要依法——所依之法必须是有效之法。2电动自行车是一种比较简便而又具有较强动力的交通工具，有利有弊，在农村不失为一种好工具，可是在繁华闹市却存在严重的安全隐患。请阅读下面这则资料，然后回答问题。2006年1月18日，《广东省道路交通安全条例》经省人大常委会通过，规定电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。广州市依据本市道路交通管理实际情况，主张禁止电动自行车上路行驶。2006年6月5日至12日，广州市公安局连续召开三次征求意见座谈会，邀请各方人士对电动自行车的去留展开讨论，广州市城市社会经济调查队也为此开展了专项民意调查。广州市府形成了电动自行车管理的意见，正式报省政府批准。经省人民政府批准后，2006年11月6日，广州市人民政府发出公文正式出台广州市范围内（含从化市、增城市）对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车（残疾人机动轮椅车除外）不予登记、不准上道路行驶的有关规定。（1）假如你是湛江市或汕头市或梅州市的市长，将会怎样考虑这个问题呢？由《立法法》已修改：原先规定“较大市”拥有立法权，现改为“设区的地级市”拥有立法权。而现今的湛江市或汕头市或梅州市均已设区，均已拥有立法权，因此可以相同处理（2）我们应当从禁止电动自行车上路这件事情的处理上得到很好的启发：怎样去依法行政？要做好依法行政，必须具备什么条件？拥有了立法权不等于可以随意立法：立法必须依据《立法法》规定的程序——程序不合法也是违法（3）广州市人民政府禁止电动自行车上路的规定，依据了什么法规？经过了哪些立法程序？1依据了《广东省道路交通安全条例》；2广州市公安局连续召开三次征求意见座谈会；3正式报省政府批准；4广州市人民政府发出公文.10

4第二章【思考与练习】参考答案导语：学习本章最重要的是懂得章程是一个政党、社团、企业或组织对自己内部进行管理的重要工具，或者是指导工作的规范，其法律效力同等于规章。此外，章程也是我们了解一个政党、组织或企业的入门向导，章程可以使我们快速地了解该组织的宗旨、性质、组织结构、运作体系、制度规范等，从而使自己能对该组织作出正确的判断。一、概念题掌握下列名词术语。章程政党章程社会团体学术机构经济组织分章列条法章断条连总则总纲分则附则条款草案二、阅读题1阅读章程例文，体会什么是章程，章程同国家法律法规有什么关系。2通过对例文的阅读，体会章程的语言特点。三、简答题1一个章程，应当表述清楚哪些内容？为什么章程能成为对内部进行管理的工具？2设想自己来到一家企业工作，人地生疏，业务不熟悉，你将怎样应用该企业章程和员工手册去熟悉企业和它的运作制度，以使自己尽快适应新环境、新工作？3不具法定性的章程是无效的文稿，请说说章程的生效必须具备哪两个条件，为什么。4有人说，我们没有必要学习章程，因为用不上。但是，也有人说，学习章程，懂得章程制定的各个环节，掌握撰写格式，了解如何应用章程，等等，很有必要。你能说说理由吗?四、训练题1阅读下面的文字，请将这些错综复杂的情况弄清楚，然后按此内容写一篇学习心得。“法纪规范性文书”一说，能否取得人们的共识，尚待检验。但“规范性文书”10

5却已成说，我们将党纪文书归入，谓之“法纪规范性文书”。将其分为“法律性文书”（法律、法规、规章）、“纪律性文书”（党和国家的法规、法律所规定的党纪、政纪）、“制度规范”（各机关、企事业单位自己制定的制度规范）三类。“法律性文书”（法律、法规、规章）已有《立法法》规定。“纪律性文书”，《教程》将党纪政纪归入一起，其共同点都是在“纪律”范畴内，尚未触犯国法，无需司法追责者。但是，是否“触犯”，不是由哪一机关或个人说了算，而必须是由党纪和国家法律明文规定。凡党内法规和国家法律明文要求去做的是责任，凡党内法规和国家法律明文要求不能去做的则是纪律。触犯纪律的，分别由党纪政纪追责，触犯党规的由党的纪律委员会追究，触犯政纪的由行政监察部门和本单位行政追究。凡越过纪律底线触犯法律的，则移交司部门追责。至于本机团、本企业、本单位的制度规范，则是“家规”，重在教导人们应该怎样去工作、学习、生活，不应该违反什么，让人们避免做错，是内部管理的工具。干部、员工一本守则在手，样样工作上手，遵规守纪、有条不紊，实现内部管理制度化、规范化、科学化、高效化！提示：首先,要读懂这段文字所表述的含义；然后思考：1“法纪规范性文书”之称谓是否恰当；2分三类是否恰当。然谷考虑追责办法：1必须是由党纪和国家法律明文规定；2触犯纪律的，分别由党纪政纪追责，触犯党规的由党的纪律委员会追究，触犯政纪的由行政监察部门和本单位行政追究；3凡越过纪律底线触犯法律的，则移交司部门追责。“家规”，重在教导人们应该怎样去工作、学习、生活。2请你进行社会调查（在互联网上也可以了解），列出当地经济组织使用了哪些章程。比如，阅读《中山大学招生工作章程》，了解其工作程序，多了解他人的工作程序有助于累积自己的工作经验和工作方法。3请列出章程篇章结构的各个部位，写出其名称，然后理解其含义。4假如你发起组建一个学术研究团体，需要起草一份章程，你会将重点放在什么部位？又如何把它写得很具鼓舞性、鼓动性？第三章【思考与练习】参考答案导语：学习本章要使自己有一个明确的认识：我们必须懂得制度规范的应用与写作，这是未来工作或创业的需要，是自己业务能力提升的需要。一、概念题掌握下列名词术语。10

6类规章制度规范规则守则规程规范准则标准须知公约条例规定办法章条款目条款式结构逐条贯通二、阅读题1阅读制度规范各篇例文。2通过阅读例文，从中领会出制度与规章的同异之处。制度属纪律范畴，由本单位执行纪律处理。规章属法律范畴，机关可移交司法追究。三、简答题国家工商行政管理总局制定了《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》，2005年5月23日以工商消字〔2005〕71号通知下发全国各工商行政管理部门。请你说说，其作为规范性文件和制度规范的依据分别是什么。国家工商行政管理总局是国务院的工作部门，对全国各工商行政管理部门来说是领导机吴，有权制定部门规章，也可以制发规范性文件。规章不能以通知下发，必须使用令发布。既然以“工商消字〔2005〕71号通知”下发全国各工商行政管理部门，则表明它是“规范性文件”而不是“部门规章”。规范性文件属制度规范。四、训练题1依据下面提供的材料，谈谈你对制度规范制定需要注意的问题。1986年，苏北某市一家服装厂，鉴于外贸产品交货期迫近，部分职工劳动纪律松弛、出勤率不高等情况，厂长与部分职代会代表研究后就作出“规定”：“长期病假重新办理请假手续；连续病假一个月以上、六个月以内的工资发40%，六个月以上的停发工资，超过一年的予以除名。”这一“规定”在厂内引起极大反响。后由市总工会向市委反映，市委领导作出了批示：“服装厂自立的这些规定要符合国务院的现行规定。违背的要妥善更正。”于是，该厂自立的同国家劳保条例有抵触的规定最终被废除。这是违法立规，当无效，不得用于执行。凡制定罚款、限制人身自由的必须由法律规定。服装厂无立法权，无权立“扣发工资”“停发工资”“予以除名”的规定。即使是私营企业，一经签订“劳动合同”，便必须双方遵守。劳动者有权依法维护自身权益。信宜市人大纠正一起违法处罚本报信宜讯信宜市北界镇结坡管理区梁某因偷鸡受不公平处罚一事，近日在该市人大的监督下，已得到公正处理。年初，梁某到本村一养鸡场偷走一只母鸡，被鸡主发现告到管理区。由于梁某平时得罪过村民，不少人要求从重处理梁某，并提出要梁某给大家派红包。最后，管理区干部发出罚款通知书，责令梁某赔偿鸡主200元，支付民兵费620元、电影费500元、车辆看守费280元，罚款200元，共计1800元。梁某接到通知后不服，反映到镇和市有关部门。经查，梁某偷鸡的事实基本清楚，管理区处罚的依据是“乡规民约”。市人大常委会认为，梁某偷鸡应当处罚，但不能超乎《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，“乡规民约”也不能违反国家的法律法规；另外，《中华人民共和国行政处罚法》规定，管理区一级没有处罚权，更没有处罚项目的设定权。因此，认定结坡管理区擅自立项并扩大处罚数额既违法又失公平，应予纠正。10

7（载《广州日报》1997年7月11日）可见，处理任何公务都必须依法行政。“法”不是任何机关便可立的：法，由全国人大及其常委会立，行政法规由国务院立，地方法规，由地方省、市（设区的市）人大立，部门规章由部门立，地方政府规章由地方省、市（设区的市）人民政府立。其他机关不能立法。“乡规民约”不能违反国家的法律法规。《中华人民共和国行政处罚法》规定，管理区一级没有处罚权，更没有处罚项目的设定权。结坡管理区擅自立项并扩大处罚数额既违法又失公平，应予纠正。2某学校在校内修建了一个小花园，买来铺地锦、剑兰、墨兰及别的一些花木种在园内，给校园增添了别致的景色。但是，有不少同学不爱惜，随意进园践踏、打球、嬉耍，或乱扔杂物，甚至将垃圾倒入园内。为此，学校爱国卫生委员会制定了《草坪规则》。请对该规则进行修改，使内容切合要求，并对修改的主要处，如标题、罚则、格式等作简要说明。草坪规则1绿化校园，人人有责。2爱护花草，禁止践踏。3禁止往草坪丢杂物，倒垃圾。4禁止在草坪内打球。5违反2、3、4条，每人罚款10元，并视其情节轻重给予纪律处分。×××××学校爱委会草坪管理规则绿化、美化校园,人人有责。为了管养、维护好草坪,以供师生观赏,特制订本规则：一、花草树木,是绿化、美化校园的整体,大家应该爱护、爱惜；二、进入草坪内观赏,请在石径上行走,不要践踏草坪内的青草；三、不得踏入花坛内；四、不准摘花、折枝；五、严禁在草坪内打球、追逐嬉耍；六、禁止往草坪内丢杂物、倒垃圾；七、违反本规则的规定者,视情节轻重,给予批评、警告处罚并要求赔偿经济损失；特别严重或屡犯者,报请学校给予记过或更高处分。×××××学校爱委会××××年×月×日3修改下面由××学校图书馆起草的一份“规则”。阅览室规则一、阅览室须凭借书证方可入室阅览（教工除外），出门退回借书证。室内的报刊、图书，只限存馆内阅览，不得外借。二、取阅图书、报刊，阅后必须自动放回原处，违者予以批评教育，视态度和情节另予追究。三、要爱护图书、杂志，不得涂污撕毁，不得在书上“眉批”或“书评”10

8，损坏者，按原价三倍罚款；偷窃图书、杂志者，除纪律处分外，并照书价五倍罚款。四、保持阅览室内肃静，不得吸烟、吐痰、乱丢纸屑；不得在室内吃东西，要保持室内整洁。五、不得携带手袋、挂包进入阅览室。六、违反以上规则者，按情节轻重，适当处分。×××××××学校图书馆一九××年×月×日阅览室管理规则为给师生创造阅书报的良好环境和条件,,更好地发挥我校阅览各项设施、设备的作用,为师生提供更好的服务,特制定本规则：一、本室报刊、图书、资料,只限本馆内阅览,一般不予外借。二、入室阅览,请不要携带挂包、手袋；入室后必须保持肃静,不要谈笑、议论,也不要朗读,更不得喧哗；在室内走动,必须步履轻缓,不发出干扰他人的声响。三、在室内禁止吸烟,不准吃东西。二、要注意公共卫生,不得随地吐痰、抛纸屑、丢杂物。五、要爱护图书、杂志,不得在书报上涂写,不得损坏、撕页。涂写、损坏书报杂志者,按原价三倍罚款；偷窃图书杂志者,按原价五倍罚款；撕页、刎取图书杂志者,按被撕、被刎整册的原价三倍罚款。六、要维护本室整洁,本室设施必须保持原状；取阅的图书杂志必须放回原处,并注意保持整洁。七、违反以上规则者,视情节轻重,分别给予批评教育、罚款或报请学校给予行政处分。×××××学校图书馆××××年×月××日4假如你是某企业办公室的骨干文员，根据企业加强内部管理的需要，由你拟订建立相适应的制度——“员工手册”计划（草案）。请认真参阅附录《关于员工手册》，试列出你所构想的本企业员工必须知道并严格遵守的《员工手册》中各种规定、规则、守则、规范、制度、须知、公约等的制度规范名称。员工手册应该是多种文体的集合，比如有企业形象广告，有政府相关规章，有本企业各项制度、守则、规定、规范、规则、标准、须知、公约，还有企业情况介绍、产品介绍，更有需要弘扬的企业精神，有的还有本企业的口号、标语、宣言、歌曲，等等。因此，当你受命编撰“员工守册”时必须先看“本企业章程”和政府批文，“合法经营”“守法经营”，为了管理好企业，要鼓励员工热爱企业、热爱本职工作，精益求精、提高技菲、提高工效，从正面树立形象，要指导员工、激发员工。5在有条件的情况下，利用某个假期，组成三人小组前往某企业进行调查：该企业在内部管理上制定了哪些制度规范，该企业怎样利用制度规范管理员工，而员工又怎样利用制度规范来指导自己的工作，它们在生产的哪些环节上制定了什么内容的制度规范，然后将收集到的制度规范全部汇集起来进行研究，依据其生产流程，分析其制度规范的优点和缺点，写出分析文章。10

9附：关于员工手册一、什么是员工手册员工手册是企业管理的文书，而不是经济文书；员工手册是反映本企业意志的系列文书，而不是一篇文章；员工手册是编辑而成的，而不是“写作”出来的；员工手册是集体的“作品”，而不是一个人的“杰作”；员工手册的主编可以是一般员工，也可以是企业高层人士，但他所编辑出来的册子必须体现该企业的意图，是经该企业领导层会议正式通过的；员工手册是企业章程和守则的结合，除了用于规范企业自身性质、宗旨、任务、组成成员及其权利和义务以外，还必须针对企业员工聘用、晋升、福利、培训、医保等具体问题作出的制度规范。员工手册应该是多种文体的集合，比如有企业形象广告，有政府相关规章，有本企业各项制度、守则、规定、规范、规则、标准、须知、公约，还有企业情况介绍、产品介绍，更有需要弘扬的企业精神，有的还有本企业的口号、标语、宣言、歌曲，等等。二、员工手册的写作要求1内容全面，具体可行。员工手册的内容涉及企业工作人员的权利和义务，具体到企业团队理念、价值观等抽象概念的表述，以及录用、工作、级别和待遇、福利、休假与加班、请假、奖惩、差旅费用开支、培训、离职、保险、医疗、抚恤、退休等各个具体工作环节的规定，因此，写作员工手册，绝不仅仅是动笔的问题，它更要求对企业的长远规划、目前现状有宏观清楚的了解，要求对如何保持员工利益与企业利益的平衡作出冷静的思索。2虚实结合，有章可循。员工手册既要表现抽象的企业文化、团队精神；也要把制度的制定落到实处，必须预先考虑到所有可能发生的情况，以便有章可循。只虚不实，会大而无当，流于空泛；只实不虚，则琐碎拘泥，失之灵活机动。10