中国的水问题、治理转型与体制创新

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1、中国的水问题、治理转型与体制创新王毅（中国科学院科技政策与管理科学研究所）一、中国正在经历前所未有的水问题转型水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的多重水危机，其中水污染的威胁尤为突出。传统的治水思路已不能适应水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行。1.水是人类文明赖以生存和发展的基础，治水是人类社会永恒的主题在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素。在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。引自顾浩主编，中国治水史鉴，第

2、2版，北京：中国水利水电出版社，2006，第5页正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”所谓治水社会（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社会”，包括围绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制。参见：K.A.魏特夫，东方专制主义，北京：中国社会科学出版社，1989，治水对中国传统社会政治结构的塑造产生了深远的影响。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管

3、理与农耕灌溉，探索形成了中央政府主导防洪及水利各项事务，各部门和地方官员各司其职的管理体制。2.黄河流域曾孕育了中华文明，但现代河流多为人类发展所累黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，2005.2.7。http://www.china.org.cn/chinese/OP-c/782365.htm；另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关，开凿于2000多年前的郑国渠，历经各代建设，至今仍造福当地。随着社会的发展，人们逐步采取的修筑堤防、束水攻

4、沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁。可以说黄河与长江及其他江河一起，共同创造和养育了中华民族。然而，在处理人与河流关系上，总体上我们还是过分重视人类的影响，忽视了河流自身的规律。在经历的上千年的开发，特别是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流多已不堪重负，河源衰退、河道断流、水体污染、生态恶化等，流域发展与河流文明延续正面临空前的危机。1.从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正经历着全面而深刻的变化与传统农业社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了重大变化和转型，主要表现在以下几个方面：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统

5、水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体表现在：l水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化。未来中国水需求还将继续增加，有可能在2030年甚至提前实现用水“零增长”。l水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主

6、转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣Ⅴ类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到污染，80％以上的东部和西南地区湖泊存在不同程度的富营养化，全国有约3亿人无法获得安全饮用水。本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据。总体上看，中国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，第十届全国人民代

7、表大会常务委员会第十六次会议，2005年6月29日。，污染防治前景极不乐观。l水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染加剧和水利设施管理不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”的局面。l水灾害存在的问题是：大江大河防洪标准低（一般仅为20～50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在。l全球变暖带来的影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等。气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，2006.1

8、2。如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可