中国＂三农问题＂的体制转型

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1、中国＂三农问题＂的体制转型一、新老三农问题时至今日中央已连续9年以发布一号文件的形式?以表示对“三农问题”的髙度重视.当下的“三农问题”明显不同于上个世纪的，于是有新老三农问题之分：“老三农问题”集中表现为农民收入低下但税费负担却异常沉重，根本原因在于国家过度汲取农业剩余，其解决之道为让利于民，公元2006年国家郑重宣布免去一切农业税费，“老三农问题”遂成为历史。“老三农问题”甫息，“新三农问题”接踵而至。何谓新三农问题”？“新三农题”是在我国快速工业化、城市化进程中产生的，包括因新型农业技术的推广使农民从繁重的

2、农业劳动中解放出来，大量涌人城市打工而产生的“农民工问题”，土地流转与规模化经营问题，因城市化、工业化筲要而产生的农地非农使用问题。这三者中间，农地非农使用收益的分配直接制约着“农民工问题”和土地流转及规模化经营问题的解决，而成为“新三农问题”的核心之所以如此，关键在于现行农地制度的缺陷，因此“老三农问题”的让利解决之道，巳远不能奏效，因时而化“賦权于民”才是治本之纲要。时下，我国城市化发展势头迅猛，其成就为世界所瞩目，但值得忧心的问题也颇多，最为突出的是城市无序莬延，农地大量被吞噬?这首先发生在东部沿海地区，当

3、前述地区劳动成本上升、产业升级时，其低端产业涌人内地，大量占用农地，集中表现为地方一窝蜂地建设工业集聚区，房地产业大肆扩张等，农地大置被非农使用，地方政府能收一时之利，但却严重威胁到国家粮油安全，进而是社会稳定?国务院虽划定18亿亩的农地保护红线，可是以目前境况观之，能否守住却很不乐观；另一方面，征地补偿太低，致使群体性事件层出不穷。我国农地非农使用过程大致如下：政府首先将农有经济功能给予补偿，那么农民要求更多补偿的依据何在？这缘于农地的多功能性。农地的经济功能仅是这一生态系统所提供的生态服务功能之供给功能，其他

4、尚有调节服务、支持服务、文化服务等多项生态服务功能，农地经济功能的价值在其全部生态服务功能价值中所占比例甚低此外，农地还有为农民提供社会保障、为国家提供粮油安全等重要社会功能。除农地供给功能可通过市场交易实现其价值外，其他诸项功能的价值均不能通过市场途径来实现，也就是农地为具有颇多正外部性的准公共物品，在无产权制度约束下，农地滥用在所难免。国内外实践经验表明，惟有设立农地发展权*才能真正解决此类问题。参照西方农地使用和保护经验?结合我国基本国情*创设具有中国特色的农地发展权制度，亦即通过制度供给来解决农地未能优化

5、配置的社会难题。二、农地正外部性的内在化一农地发展权的创设农地未能优化配置，缘于我国现行农地制度未能保障其正外部性内部化*现行制度以经济效益为导向，忽略农地的社会效益，助长人们急于将其变现的短期行为*因农地非农使用的经济效益非常明显，故只要存在可能，作为理性经济人的政府官员和农民就想方设法为之。但我国土地法规严禁农民将土地用于非农开发，政府主导下的非农开发，正外部性未给予补偿，即正外部性未能内部化A唯有实现正外部性的内部化，方可消除其对资源配置的影响。何谓正外部性的内部化？也就是使经济主体外溢的收益转化为其私人收

6、益的过程。主要途径有两个：一是庇古路径；二是科斯路径。庇古主张国家干预〈提供津贴或补贴），而科斯则诉诸于产权交易。因国家代表公益，就理论层面而言，庇古理论有其合理性，但在实践中，由于政府信息不对称和权力寻租等因素，庇古路径的实际效果便会大打折扣I科斯路径充分发挥市场的主体作用，可克服庇古路径的缺陷。虽然正外部性因经济主体收益的外溢而产生，但以制度经济学的视角观之，则意味着一个新权利一收益权的产生。依照科斯进路一切正外部性的内在化，都是对这一新收益权的设置或界定问题。只要国家通过立法创新，使这种收益权得到界定，也就

7、是对正外部性设置了产权，而产权一经设定，便可在市场上自由交易，藉此正外部性也就内部化了?依照科斯进路，农地的正外部性，可通过设立农地发展权来实现其内部化，进而使农地资源得以优化配置。何谓农地发展权？农地发展权是自20世纪50年代始，英、法、美、加等国相继设置的一项土地产权制度，是农业用地转变为非农用地的权利，农地发展权主要有两种归厲模式，即英国的国家所有和美国的所有人所有?但在实践中，这两种模式各有利弊：美国的农地发展权制度是以效率为导向，在保护优质耕地、生态环境等方面成效明显，但该权利仅由土地所有人独享，有失社

8、会公允；英国的发展权制度*因农地所有人怠于合作，未能完全实现预定目标，但该权利由国家专有，对社会成员一视同仁，可以防止因有无农地或农地的多少及区位差异而造成不公平。我国虽无农地发展权制度，但农地用途管制和征地审批制度已经隐含着将农地发展权赋予国家的制度设计，在此意义上讲我国设立农地发展权有其制度基础*我国现行事实上的农地发展权归国家的制度设计，其弊端很大，主要矛盾体现在被