环境民主：推动公众全面参与环保

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1、环境民主：推动公众全面参与环保题记 　　非政府、非营利环境组织，以及作为个体存在和活动的、具有生态意识的自然人即生态人，具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然关系方面具有重要作用。因为非政府，他不会因政治考虑或行政服从而放弃环境保护的要求；因为非营利，他不会因经济利益而放弃环境保护的要求；因为是生态人，他始终保持着人的天然本性即自然性和生态性，始终保持着与环境资源的天然联系与交流，因而最能自觉地表现人与环境和谐共处的愿望，最能体现保护和改善环境的本能要求。 ———著名环境法学家、武汉大学

2、教授蔡守秋 本报记者郄建荣肖黎明 　　8月15至16日，中国政法大学环境资源法研究和服务中心与美国自然资源保护委员会联合在京就《公众参与环境保护办法》草案稿第二稿(下称《办法》)召开研讨会。 　　来自全国人大环境与资源保护委员会、国务院法制办、民政部、国家环保总局以及各大院校的多位著名专家、学者参加了研讨会。这些著名专家、学者包括应松年、王灿发、吕忠梅、别涛、马骧聪、汪劲、王曦、王万华、王明远、夏光等。另外还包括与著名的公众参与环境保护的区域公约《奥胡斯公约》有关的多名外国专家、自然之友等民间环保组织的人士。 　　

3、《办法》是国家环保总局一项正在制定中的部门规章，已经列入该局的“十一五”立法规划。受国家环保总局委托，由著名环境法学教授王灿发牵头起草、中国政法大学环境资源法研究和服务中心承担了《办法》的起草工作。 　　王灿发为此组织了一个由10余人组成的立法工作小组，在今年4月拿出《办法》框架草案、并就此召开立法启动研讨会后，很快起草出第一稿征询有关各方的意见。 　　这次研讨的是《办法》草案第二稿。凝结了十余位起草者心血的草案稿引起了与会立法官员、专家、学者的热议。 立法定位：是部门规章还是行政法规 　　毋庸置疑，《办法》出台将

4、成为我国公众全面参与环境保护的重要法律依据。但也有法学专家认为，公众参与涉及许多法律原则和公民的基本权利，不是一项部门规章所能解决的。 　　“要往上拱，拱到行政法规的位置；不行了，再谈规章。”由热情极至到语出惊人，在研讨会上，著名环境法学教授、XX大学博士生导师汪劲教授评价《办法》草案第二稿“细、全面”，看过之后，令他“耳目一新”。但是，不能再往环保部门脚上绑“线”则是他提出要把《办法》升级为行政法规的深层次原因。 　　汪劲甚至用草案“有一个很大的缺陷”来对他的这一观点进行诠释。在他的眼里，环保部门这几年很累，如果

5、草案再以部门规章的形式通过，环保部门会越来越累。汪劲说，环境保护是一个非常广义的概念，而公众参与环境保护绝不仅仅限于参与环保部门一家的事。如果草案最终以环保部门规章的形式出现，其结果成了“越是谈公众参与的部门，反而绑它的线更多”。 　　“我完全赞成他的观点，这个办法(指草案)一定要变成行政法规。”一向以严谨、冷静形象出现的湖北省高级人民法院副院长、中南财经政法大学教授、著名环境法学者吕忠梅也是“拱派”的支持者。 　　“我的理由是环境保护法赋予环保主管部门的就是监督权。所有的环境信息公开并不是环保部门自己的责任，而是

6、涉及到环保部门以外的多个部门，包括水利、建设等部门。涉及到环保的，环保局管的只是它自己这一块。”说到草案的定位，吕忠梅认为：“公众参与环境保护不应仅针对环保部门，而是整个政府。如果草案以部门规章的形式出现，就有可能把整个政府的事情变成环保部门一家的事。如果我们把草案定位在行政法规上，很多矛盾就容易理顺得多。” 　　在“拱派”队伍中也不乏环境法学界的前辈，中国社会科学院马骧聪教授就是一个。他虽然没有年轻人那么高昂的热情，但发言伊始就提出“《办法》的调整对象是什么，要解决的问题是什么？从这个角度上讲我们究竟应该制定一个

7、什么级别的法律法规”等问题。 　　清华大学环境资源与能源法研究中心执行主任王明远博士担心，如果草案最终以部门规章的形式出现，就会出现“主要的靶子没打准，打到射箭的地方来了。”对于汪劲提出的“拱也要拱到法规的位置”，王明远提供了国际上成功的范例。据他介绍，在德国，除了有环境信息法还有环境责任法、环境监测法，公众参与环保会得到全面的法律保障。 　　对于上述学者的表态，参加研讨会的政府部门官员表现出了谨慎的态度。 　　面对《办法》草案第二稿搭起108条的架子，国务院法制办王宛生处长用有的部门规章仅有8条的例子作了不言而喻

8、的评价。 　　他认为，草案应“粗化”；至于立法形式，回答更为直接：“目前以部门规章较好”。 　　王宛生的理由是，得有循序渐进的过程。他看中的是草案的示范效应。 　　王宛生说，制定条例要考虑目前存在的问题现行法律能否解决。如果要制定条例，要做大量的立法调研。 　　对于是搞条例还是部门规章，全国人大环资委法案室助理巡视员王凤春的观点是“不矛盾，两个都可以做。”