基于农民土地权益保护的农地制度改革思路

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1、基于农民土地权益保护的农地制度改革思路 　　摘要：资源配置市场化和生产要素资产化是经济发展的内在要求。工业化和城市化进程的不断推进加大了对农地非农化的需求，然而由于我国现行土地制度的缺陷，农民的土地权益流失严重。能否解决好这一问题事关我国经济增长的持续性与社会的稳定性，因此有必要进行农地制度变革以保护农民合法权益。维护农民合法土地权益是农地制度变革的出发点和落脚点，国有永包制从明晰产权的角度出发，将有效维护农民合法土地权益。 关键词：农地制度；土地权益；国有永包制 　　我国现行农地制度存在固有缺

2、陷，导致农民合法土地权益流失严重。我国处于改革开放的关键时期，经济能否持续发展有赖于一个稳定的社会环境。而社会的稳定要求我们进行有效的农地制度变革，以维护实地农民的合法权益。 一、建国以来农地制度变革的绩效分析 　　建国初期，中央人民政府通过开展土地改革，没收地主的土地分给无地少地的农民，建立了耕者有其田的农民土地所有制。这是一次政府主导的强制性制度变迁，改变了以往长期落后的封建土地产权制度，使农民拥有土地的所有权与经营权、使用权及收益权，极大地调动了农民生产的积极性，对恢复和发展战后的农业生产

3、乃至整个国民经济具有至关重要的作用。1951年全国粮食产量比1949年增加28％，1952年比1949年增加40％，超过战前最高年产量的90％。 　　随后的农业集体化过程，包括1953-1956年的农业合作化运动和之后的人民公社化运动两个阶段。这一制度是国家在理想社会主义理念的支配下，为了尽快实现工业化并向社会主义过渡而做出的一种主观决策的结果。这次强制性制度变迁的产生，尽管为工业化积累资金起到重大作用，但是土地的所有权、使用权、经营权、收益权从农民身上收归集体，农业剩余多被国家占有，挫伤了农民的

4、生产积极性，对农村的发展乃至社会主义事业的建设都造成了消极的影响。 　　过去激进的农业集体化运作模式存在明显的缺陷使得这一制度存在巨大的外部利润，从而孕育着变迁的动力。1978年安徽凤阳小岗村秘密进行“大包干”的“分田到户”行动拉开了新中国第3次土地制度变迁的序幕。这是一次自下而上、由局部到整体的诱致性制度变迁，从秘密进行到逐渐效仿，再到中央肯定与推广，最终形成了我国现行的农村土地制度——家庭联产承包责任制。这一制度一方面坚持了集体经济的统一经营，另一方面农户以承包集体生产任务的形式占有和使用集体

5、土地，发挥了农民的生产积极性。 二、现行农地制度下农民土地权益的流失 　　产权界限不清是导致农民土地权益流失的首要原因 　　虽然我国《土地管理法》明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，但是实际上却因“集体”不清晰而使得基层政府和村民委员会拥有农地的所有权。受局部利益驱动，基层政府和村委会并不能很好地代表农民集体利益。以征地为例，村集体组织本应从农民利益出发积极同用地方协商谈判，但是却常见村委会具体工作人员畏于上级政府的政治权威，不得不选择有利于“用

6、地者”的征地方案。此外，农地也常常成为村干部谋取个人经济利益的牺牲品，如淄博市周村区南郊镇高塘村：村委会以不合理的价格将机动地出租给企业，收益充入村公积金账户，但实际支出村民却不得而知。 　　缺乏效率的农地流转制度使农民权益流失更加严重 　　我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权的主体只有国家和集体，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但是土地的使用权可以依法转让。我国农村土地大部分依肥瘠、远近均分给各个农民，致使农地过于分散从而阻碍农地流转，无法形成农地经营的规模优势，部

7、分地区甚至出现抛荒现象。流动性是生产要素必须具有的基本特征，失去了流动性，要素也就失去了活力与效率。在我国，土地流转发生率低，地区不平衡且具体情况差异大。全国范围内土地流转发生率仅大致为5-6％，经济发达地区也只在8-10％，部分地区可达20-30％，而内地则约为1-2％。 　　不合理的土地征用制度侵蚀了失地农民的大量合法权益 　　我国《土地管理法》规定，农村集体土地必须先由国家征收成为国有土地之后才能用于非农建设。虽然这规定能保护耕地，但是这将导致农地资源配置缺乏市场调节，使得农民无法通过市场

8、机制享受到土地的增值收益。此外，不合理的土地征用补偿机制也严重损害了农民的合法权益。一方面，补偿标准过低，我国《土地管理法》规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”；另一方面，补偿形式不合理。《土地管理法》规定的补偿标准是依据征地前的农业经营收入，一次性给予被征地者一定的货币补偿，限制了农民参与土地增值收益的分配。 三、农民土地权益保护对农地制度改革的要求 农民土地权益保护的制度逻辑 　　制度的本质是为了化解不同主体在追求自