某某某高速公路豫鲁界至范县段实施方案

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目录III1项目背景11.1项目背景11.2协调机制21.3项目实施机构42项目概况52.1项目基本情况52.1.1项目提供的公共产品和服务内容52.1.2PPP模式运作的必要性和可行性52.1.3项目运作的目标和意义82.2经济技术指标132.2.1项目区位132.2.2主要指标142.2.3项目产出标准152.3项目公司股权情况153风险分配基本框架163.1风险分配的原则163.2风险分配识别与分析173.3风险分配框架204项目运作模式214.1运作方式分类214.2本项目运作方式224.3关于项目公司234.4关于项目移交235交易结构265.1项目投融资结构265.2项目回报机制275.2.1收入来源275.2.2关于收费标准和收费期限28III 1.1.1关于投资收益分配291.1.2超额利润分配291.2相关配套安排301.2.1建设资金补助305.3.2土地305.3.3其他配套设施322合同体系332.1PPP项目合同体系332.2PPP项目合同342.2.1合同主体342.2.2合同主要内容和条款352.3项目边界条件352.3.1权利义务边界352.3.2交易条件边界362.3.3履约保障边界372.3.4调整衔接边界372.4政府承诺392.5项目保险403监管架构413.1授权关系413.2监管方式413.2.1政府方对项目建设的监督和介入413.2.2政府方对项目运营的监督和介入423.2.3政府方对项目维护的监督和介入423.2.4公众监督433.3绩效监控机制434采购方式选择454.1PPP项目采购方式454.2采购宣传454.3投标人条件465项目效益分析47III 1.1使用者付费模式效益分析471.2可行性缺口补助模式效益分析471.2.1方案设定471.2.2投融资方案481.2.3评价参数489.2.4费用489.2.5收入499.2.6财务评价结果50III附表III 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案1项目背景1.1项目背景某某某高速公路是某某某省高速公路网规划重要组成部分，向东接山东境的高速公路网，向西连接晋东南，是连接豫北、鲁西乃至晋东南的一条东西向高速通道。拟建项目的建设将弥补鄄城黄河公路大桥至平阴黄河公路大桥之间100多公里的河道上无黄河桥的缺憾，对促进豫鲁两省经济交流和中原经济区建设，提升豫北的经济辐射带动能力等都有重要作用。豫鲁两省已于2010年签订备忘协议将其列入两省的重点交通项目。目前，某某某高速公路豫鲁界至范县段项目工程可行性研究报告已由某某某省交通规划设计研究院股份有限公司编制完成，申请报告核准已由省发改委批复。根据工可报告研究结论，项目作为公共交通基础设施，具有较好的国民经济效益（即社会效益），但由于投资规模大、单位造价高，项目自身财务收益有限，按照传统使用者付费模式不足以收回项目成本。根据财政部、交通运输部下发的《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）的相关精神，对收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，在依法给予融资支持，项目沿线一定范围土地开发10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑给予合理的财政补贴。同时，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，对于用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助。为此，本项目拟按照由政府提供可行性缺口补助的BOT（建设-运营-移交）运作方式开展政府和社会资本合作。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）的要求，受项目实施机构委托，我公司负责编制某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案。1.1协调机制为推动项目的顺利推进和规范运作，在市政府PPP协调机构的基础上，应成立由市长为组长，市政府办、市交通运输局、市财政局、市发改委、市环保局、市规划局、市国土局等相关单位为成员单位的项目专门协调机制，设立办公室处理日常工作。其中：市交通运输局为项目实施机构。市发改委：指导各相关单位进行相关前期工作要件的办理，完成对项目工程可行性研究报告、初步设计的审查和上报工作。市规划局：协助相关部门按建设节点完成项目的规划审批工10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案作。市财政局：负责高速公路PPP项目物有所值和财政承受能力论证的评审，落实项目政府采购职责。协助相关部门落实PPP项目政府补贴的筹措和纳入财政预算。市国土局：协助相关部门办理项目建设所涉及用地手续，按项目开工建设的时间要求，完成土地预审、土地报件组卷和上报工作，完成用地手续的批准和发证工作。完成工程建设临时用地的审批等工作。市文物局：协助相关部门按建设节点完成项目的文物保护审批。市环保局：协助相关部门按建设节点完成项目的环境影响评价报告的审批工作。市水务局：协助相关部门按建设节点完成项目的水土保持方案及相关水利要件的审批工作。市林业局：协助相关部门按建设节点完成项目的林业用地可行性研究报告和征占林地的审批工作。市供电公司、移动公司、联通公司、电信公司、铁塔公司：协助相关部门按建设节点完成项目所涉及的电线、电缆、基站、电力铁塔、通讯铁塔等相关设施的迁移工作。沿线各县：做好高速公路建设的宣传教育工作，为工程建设创造良好的施工环境；配合国土部门做好线路确定和土地预审及组卷上报工作；负责征地拆迁费用的筹措和落实，负责按201610 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案年开工建设要求，完成红线内征地拆迁和建设临时用地的提供；配合项目公司做好前期申报工作的要件办理工作。1.1项目实施机构项目实施机构：濮阳市人民政府授权本项目行业主管部门濮阳市交通运输局作为项目实施机构。实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。具体包括统筹项目建设、运营与移交工作，负责项目社会资本方的选择，制定社会资本方准入条件和标准，与项目公司签订特许经营协议，对项目公司的建设、运营和维护进行监管等。10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案2项目概况2.1项目基本情况2.1.1项目提供的公共产品和服务内容某某某高速公路豫鲁界至范县段为交通运输基础设施建设项目,以双向四车道（黄河桥双向六车道）高速公路标准建设，路基宽27米，设计速度120km/h，建成后可供年平均日交通量15000辆小客车以上的车辆通行。拟建项目是某某某省高速公路网规划重要组成部分，向东接山东境的高速公路网，向西连接晋东南，是连接豫北、鲁西乃至晋东南的一条东西向高速通道。拟建项目的建设将弥补鄄城黄河公路大桥至平阴黄河公路大桥之间100多公里的河道上无黄河桥的缺憾，对促进豫鲁两省经济交流和中原经济区建设，提升豫北的经济辐射带动能力等都有重要作用。2.1.2PPP模式运作的必要性和可行性必要性：（1）防范地方政府债务风险，利于项目实施。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）中对地方政府融资渠道、规模、方式等均提出了明确要求，鉴于项目投资10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案规模和效益，采用政府收费公路模式建设地方政府债务规模大、压力重，项目推进较为困难，采用使用政府与社会资本合作（PPP）模式，地方政府通过一定的资源投资和政府补贴，吸引社会资本参与项目投资、建设和运营，既可减轻政府债务压力，也有利于项目尽早实施。（2）发挥财政资金杠杆作用，提升交通基础设施供给质量和效益。截至2015年底，某某某省高速公路通车里程已达6305公里。全省高速公路效益分析表明，在已建成通车的高速公路项目中，除京港澳、连霍、宁洛、兰南高速等部分项目效益较好外，多数高速公路运营效益并不理想。本项目为2012年新调增规划路线，是区域重要的公路运输通道，项目的实施对沿线交通条件改善和经济社会发展具有重要意义，但从投资角度来看，项目自身财务收益较差，对社会资本的吸引力有限。因此，项目采用政府和社会资本合作模式，充分发挥财政资金的杠杆作用，通过适当的财政资金投入吸引社会资本参与，有效提升交通基础设施供给质量和效益，促进沿线经济社会快速发展。此外，采用PPP模式，还可以为本项目带来以下几点优势：（1）平滑政府财政支出，增加公共交通设施供给。交通道路项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共交通基础设施建设。（2）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案交通服务效率。PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。（3）有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。可行性：（1）符合适用法律规定。除了早先实施的《政府采购法》、住建部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策，2014年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金[2014]113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、发改投资[2014]2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财库[2014]214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库[2014]215号《政府和社会资本合作项目政府采购管10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案理办法》、财金2014[156]号《PPP项目合同指南(试行)》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。（2）符合财政可承受力的安排。2015年1月1日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。2.1.1项目运作的目标和意义1.连接豫北、鲁西路网，贯通晋东南、豫北、鲁西至鲁东沿海，提高青兰高速大通道综合运能根据2012年《某某某省高速公路网规划调整方案》，某某某省高速公路网总体布局采用重要通道和联络线相结合的形式，9条南北纵向通道、12条东西横向通道、6条省会郑州放射线和若干联络线组成，总规模约8070公里，其中主线约7486公里，联络线及城市环线约584公里。本项目位于濮阳市台前县和范县，是台前至辉县高速公路的组成部分，是某某某省高速公路网12条东西横向通道之一。根据《山东省高速公路网中长期规划》，预测2020年山东省高速公路网的合理规模为6200公里，确定山东省高速公路网方案采用纵横网格与环连相结合的布局，形成横连东西、纵贯南北、环、连相通的大通道。本项目跨越黄河天堑，联接梁山至东平高速公路，从而将豫鲁两省高速公路联接起来，进而贯通晋东南、豫北、鲁西至鲁东10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案沿海。根据区域路网结构，不难看出，拟建项目将联接范辉高速、德商高速、济广高速、济徐高速等大通道，间接联接大广高速、10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案京珠高速、二广高速等国家主干通道，不仅连接豫北、鲁西路网，还贯通晋东南、豫北、鲁西至鲁东沿海地区，促进沿线经济发展，提高与其平行的国家高速网青兰高速大通道的综合运能。2.扩大中原经济区辐射纵深，促进豫北、鲁西省界边缘区域经济发展，加速城镇化进程中原经济区于2010年上升为国家战略，2012年正式出台了《中原经济区规划（2012-2020年）》。根据规划，中原经济区将落实全国主体功能区规划的要求，按照核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，明确区域主体功能定位，规范空间开发秩序，加快形成“一核四轴两带”放射状、网络化发展格局，项目所在地濮阳市处在沿济（南）郑（州）渝（重庆）发展轴上。“十二五”时期，某某某省将重点推进、全面实施中原经济区发展战略，并将豫北地区确定为中原经济区能源、重工业的重要支撑。濮阳市地处豫东北，是某某某省第二条出海通道的桥头堡和中原城市群对接山东沿海与环渤海经济圈的门户，中原经济区发展战略的实施，将为濮阳市发展交通设施、完善基础产业、提高产业承载力、实现经济社会跨越式发展提供难得的发展机遇。拟建项目连接豫北、鲁西地区，豫北、鲁西地区可借中原经济区规划之东风，促进区域经济联系及发展，加速城镇化进程，拟建项目的建设更是增砖添瓦。3.促进晋南大院、南太行山水、濮阳龙城文化、鲁西水浒梁山泊及鲁东沿海等旅游事业发展的需要10 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案根据山西省旅游业“十二五”发展总体布局可概括为“一核、三级服务体系、六大旅游板块、八条精品线路、八大休闲度假旅游区域、十八大核心景区”的大旅游格局。项目所连接的晋南将形成晋商民俗游即以平遥古城、乔家大院、绵山为重点，以晋祠、天龙山、常家庄园、王家大院、张壁古堡、石膏山等景区为补充的旅游线路；太行山水游即形成以太行山大峡谷、王莽岭、皇城相府为重点，以太行水乡、天脊山、珏山、蟒河、红石公园、通天大峡谷、析城山等为补充的旅游线路。濮阳市中华炎黄文化研究会命名濮阳为“龙乡”，根据某某某省旅游业“十二五”发展规划，将把中国杂技之乡濮阳市打造成世界知名的文化旅游目的地；重点建设濮阳等重要姓氏寻根旅游目的地；同时打造濮阳单拐冀鲁豫军区旧址、台前将军渡红色旅游目的地。根据山东省旅游业“十二五”发展规划，集约开发山东半岛蓝色旅游度假区，科学开发黄河三角洲高效生态旅游区，提升和拓展山水圣人旅游区，加快建设鲁南新兴旅游区，打造沿海旅游带、沿黄旅游带、沿运河旅游带和水浒文化旅游带。实施“好客山东”旅游品牌创意工程和人才强旅工程，强化旅游品牌营销推介，着力发展旅游中心城市，建设一批具有带动示范作用的重点项目，大力拓展旅游新兴业态，着力开发温泉度假、邮轮游艇、生态养生、特色运动、葡萄酒旅游等高端产品，鼓励和扶持旅游装备制造业发展。扩大内需，拉动消费，提振经济，旅游成为发展经济不可小觑的朝阳产业。本项目西通过范辉高速公路可连接山西省高平至19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案陵川高速公路，东可连接山东省范县至东平高速公路，进而实现形成东西向交通大通道。该通道内西有晋南大院文化、南太行山水，中有濮阳龙城文化，东有鲁西水浒梁山泊、泰山风景及鲁东沿海旅游风光，拟建项目建设为促进沿线旅游产业发展、开拓旅游市场的需要。4.提高黄河两岸交通运输能力，调整黄河两岸交通流合理分布的需要根据桥位附近黄河公路桥分布，本项目距离距上游G106东明黄河公路大桥约120km，距离上游德商高速公路鄄城黄河大桥约50km，距离下游G105平阴黄河公路大桥约75km。图1拟建项目附近黄河桥分布情况在鄄城黄河大桥与平阴黄河大桥之间虽然有多座浮桥，但浮桥通行能力极差，遇到黄河汛期，会出现交通断行，交通堵塞，19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案严重影响了黄河两岸的经济往来。本项目位于鄄城黄河公路大桥和平阴黄河公路大桥之间，是其合理加密，建成后将进一步提高黄河通道的通行能力，实现黄河两岸更加紧密的经济交流。加强战备，巩固国防要确保军事斗争有必胜把握，不仅要大力提高训练水平和武器装备质量，还必须抓紧国防交通战备建设。黄河是中华民族的骄傲，它诞生和哺育了我们的民族，生生不息地传承着五千年的古老文明。几千年的皇都大都设在黄河沿岸，黄河中下游历来为交通战略要地，历次战争往往都有黄河渡口的激烈争夺。黄河桀骜不驯，南北游荡，泛滥淤塞，历史上曾经严重地危害下游人民生活，阻碍南北交通。新中国成立后，陆续在黄河上建成几十座大桥，使黄河天堑变成了通途，为中国的国防事业做出了显著贡献。某某某省是中部崛起的大省，山东省是经济强省，特殊的地理位置和区位优势为两省交通事业发展提供了广阔空间，也对其交通战备工作提出了更高要求。我们在和平时期必须要认清形势，居安思危，大力发展铁路、公路、通信、民航等交通建设事业，努力贯彻国防要求，提高交通设施的国防功能，增强交通设施的整体保障能力，牢记神圣使命，树立大局意识，全面开创交通战备工作新局面。某某某高速公路豫鲁省界黄河大桥在黄河天堑架设的又一座特大桥工程，必将为国防战备建设增添又一基石。19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案2.1经济技术指标2.1.1项目区位项目推荐黄河桥桥位位于京九铁路桥上游5.6公里处，呈南偏西向。起于山东省梁山县黑虎庙乡于楼村南，在前于楼与大营、西郭之间跨黄河东大堤，西北行跨越黄河主河槽，进入某某某省台前县境，经葛集东、胡庄西、龙湾西、前赵东，在陈庙东北、米那里东南跨黄河西大堤，之后，路线基本平行于G342，经侯庙乡南、高码头北、龙王庄北，止于与德商高速公路交叉处，并与濮范高速公路顺接。路线全长37.90212km，台前黄河大桥11.597m，某某某境接线26.3km。项目拟按照双向四车道（黄河桥六车道）高速公路标准建设，路基宽27米、设计速度120公里/小时，估算总投资约45.1亿元（征地拆迁4.0亿元），平均每公里造价1.2亿元。图2项目区位图19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案2.2.2主要指标拟建项目全长37.902公里（含黄河桥11.597km），总占地3701.2亩（其中我省境内占地3544.15亩，山东省境内占地157.05亩）。项目总投资450952.7万元，其中征地拆迁40290.4万元（见表1）。表1项目指标表拟建项目里程（km）37.902占地（亩）3701.2估算（万元）450952.7每公里造价（万元/公里）11897.86征迁费用（万元）40290.4建设补助资金（万元）82132.5可行性缺口补助方式为：①政府须负责征地拆迁费用约4.0亿元；19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案②补助项目建设资金（不含征地拆迁）的20%，约8.2亿元，分七年到位；③以上补助数据最终均以省发改委批复的概算为准。2.2.2项目产出标准根据某某某高速公路的功能定位，结合未来年份交通量预测和道路通行能力分析，考虑沿线地理条件，根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）的有关规定，某某某高速豫鲁界至范县段拟按照双向四车道（黄河桥双向六车道）高速公路标准建设，路基宽27米，设计速度120km/h，建成后可供年平均日交通量15000辆小客车以上的车辆通行。2.3项目公司股权情况在财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）中提出，PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。本项目为高速公路，目前市场上高速公路运营管理的主体主要为企业，因此，为充分发挥社会资本对项目建设、运营的管理能力和创新意愿，拟采用由中选社会资本全资成立项目公司，政府不占股份。19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案3风险分配基本框架3.1风险分配的原则传统观点认为“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”是不合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，这必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。根据财政部PPP项目合同指南中的说明，PPP项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所值。PPP合同中风险分配的基本原则包括：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。即风险分担遵循风险管理效率优先的基本原则。对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于社会资本，应由政府部门提供担保。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应共同承担。3.1风险分配识别与分析根据项目实际情况，结合风险分配的原则，本项目主要风险及分配如下：1.组织机构风险组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于拟建项目的建设或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。2.征地拆迁风险征地拆迁风险主要是指项目因征地拆迁原因造成的工期延误或者工程费用增加或征地拆迁费用增加。由于项目是线性工程，涉及区域广，影响因素多，因此存在征地拆迁风险。3.施工技术风险项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可得性与预测方案发生重大变化，19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案可能给项目带来的风险。拟建项目工程技术含量相对较高，施工阶段存在技术风险相对较大。4.工程风险拟建项目工程风险主要是由于路线方案、工程地质条件、水文地质条件与预测发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。5.投资估算风险投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高，征地拆迁工作的进展等。近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、筑路材料、机械台班、征地拆迁补偿标准、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险。6.资金风险拟建项目投资巨大，资金供应不足或者来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止；利率、汇率变化导致融资成本升高。从1991年至今，我国5年以上固定资产贷款利率多次调整，目前的贷款利率处于下降通道，短期内上调可能性较小，导致本项目的建设成本上升风险较小。若未来运营期间加息，项目还本付息压力增大，会引起一定风险。7.市场风险拟建项目效益测算是基于预测的交通量。交通量的预测会受19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案多种因素影响，如经济发展、路网结构、收费政策等多方面变化影响，这些因素本身变化较为复杂，从而会影响交通量预测的准确度。因此，项目存在一定的市场风险。8.法律、政策风险法律、政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响运输需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前公路项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。政策变化最终影响项目业主的经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。9.财务风险从财务评价方面分析，本项目作为投资项目，在拟定的经营年限、收费标准、运营成本等各项参数条件下，具有一定的盈利能力和偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险较小。10.不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：(1)因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。(2)因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。19 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案3.1风险分配框架根据风险管理效率优先的基本原则，从经济利益和管理效率的角度进行分析，本项目施工、工程、资金、市场风险拟由项目公司承担，征地拆迁和法律政策法规等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表3风险分配框架编号风险种类风险承担方1组织机构风险项目公司2征地拆迁风险政府3施工技术风险项目公司4工程风险项目公司5投资估算风险项目公司6资金风险项目公司7市场风险项目公司8法律、政策风险政府9财务风险项目公司10不可抗力风险政府和项目公司25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案4项目运作模式4.1运作方式分类PPP项目的运作模式主要包括三大类，外包类、特许经营类和私有化类。具体又包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。（1）外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。（2）特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。如建设-运营-移交、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。（3）私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。如建设-拥有-运营等。4.1本项目运作方式运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。实践中高速公路项目主要采用BOT和委托运营两种运作模式。本项目为新建高速公路，目前处于前期可研阶段，且建成后拟对车辆收取通行费，因此本项目拟采用建设-运营-移交（BOT）方式运作。由地市政府授权行业主管部门，通过招标方式选取社会资本方，由社会资本方全资成立项目公司。政府授权机构（地市交通运输局）授予项目公司特许经营权，由项目公司负责建设、运营维护，特许经营期满移交政府。25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案4.1关于项目公司根据财政部和发改委关于政府和社会资本合作（PPP）模式推广的相关政策，政府可以直接参股PPP项目公司。但考虑到项目收益情况，且市场上道路运营管理机制相对成熟，因此本项目政府不参股项目公司。4.2关于项目移交项目移交是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给濮阳市政府。（1）基本原则项目移交的基本原则是，项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求。项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府需要对项目进行重新采购或自行运营的，项目公司必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。（2）移交条件和标准权利方面的条件和标准：项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权利。但在提前终止导致移交的情形下，如移交时尚有未清偿的项目贷款，就该未清偿贷款所设置的担保除外。技术方面的条件和标准：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。对于高速公路项目，25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案“良好运营状况”的标准采用《公路技术状况评定标准》中的规定。《公路技术状况评定标准》（JTGH20-2007）中，公路技术状况包含路面、路基、桥隧构造物和沿线设施四部分评价内容，其状况用公路技术状况指数（MQI）和相应分项指标表示，MQI和相应分项指标的值域为0～100，分为优、良、中、次、差五个等级，要求移交时道路技术状况应达到“良”及以上。表4公路技术状况标准评价等级优良中次差MQI及各级分项指标≥90≥80，＜90≥70，＜80≥60，＜70＜60图3公路技术状况评价指标（3）本项目移交要求合同期满前，市政府或其指定机构和项目公司应按照PPP项目协议的约定共同成立移交委员会，共同商定项目设施移交的详细程序、培训计划的实施和将移交的设备、设施、物品、零配25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案件和备件等的详细清单。合同期满，项目设施(含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等)应按照项目协议的约定移交给市政府或其指定机构。且项目公司需确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。25 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案5交易结构项目交易结构主要包括项目投资融资结构、支付和回报机制以及相关配套安排。5.1项目投融资结构项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等。（1）资本性支出按照2015年9月《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，本项目资本金要求不得低于项目总投资的20%。因此：本项目资本金设定为总投资的20%，由社会资本投入的无负债资金组成；资本金以外的资金约占总投资的80%：包括政府负责的征地拆迁、政府补助的20%建设资金和社会资本需承担的资金。(2)项目公司资产形成项目公司成立后负责新建项目的融资、建设、运营、管理及维护，特许经营期满移交政府。根据《企业会计准则解释第2号》第五条的相关条款规定：（1）BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；（2）建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15号—建造合同》确认相关的收入和费用。29 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。项目公司在完成建设后通过竣工决算确认的项目总投资，按照上述条款规定确认为无形资产（按国际会计准则一般确认为金融资产；中国境内一般确认为无形资产），按照特许经营年限进行摊销，列入当年的运营总成本。图4项目资产形成及转移PPP项目合同5.1项目回报机制项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源。5.1.1收入来源根据财政部PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号），通常情况下，PPP项目的收益来源有：政府付费（政府购买服务）、使用者付费和可行性缺口补助。29 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案本项目回报机制为可行性缺口补助。收益来源一是使用者付费，即按批复的收费标准收取的车辆通行费，收费期30年；二是政府给予的投资补助：政府负责项目征地拆迁及相关费用，并补助建设资金（不含征地拆迁）的20%，最终补助数额均以发改委批复的概算为准。5.1.1关于收费标准和收费期限使用者付费是高速公路项目主要收入来源，收费标准的高低直接影响到政府和社会资本方合作的基础。收费标准主要取决于以下因素：高速公路成本：通常包括高速公路的建设成本和运营维护成本，如工程建设费、设备购置费、道路维修费、养护费及日常管理费用等。车流量：收费公路项目，尤其是使用者付费或政府按使用量付费的项目中，车流量对项目公司的收入有直接影响。项目期限：项目期限直接影响高速公路收益，期限过短无法保证项目公司获得合理收益；而过长则可能导致项目公司暴利甚至构成垄断。使用者的支付意愿：高速公路使用者支付意愿通常具有很强的主观性，主要取决于使用者个人的支付能力。使用者支付能力通常受当地物价水平、个人年龄层次、执业稳定与否等因素影响。高速公路的性能和技术条件：高速公路技术等级和服务水平越高，使用者可接受的通行费标准也会越高。高速公路影响区其他交通运输方式及其定价：高速公路辐射区29 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案内是否有其他交通运输方式，如普通公路、铁路和民航等，这些交通方式的定价也会影响到高速公路收费的定价。本项目收费标准不应过高，收费标准过高，拟建项目对通道内车流量吸引力减弱，会导致拟建项目交通量较低，一方面影响收益，另一方面也不利于项目与其他高速公路共同发挥联网效益。收费标准过低，则会影响项目公司收益水平。因此，综合考虑，拟建项目收费标准采用影响区内高速公路现行收费标准。按此标准测算本项目收费期限为30年。5.1.1关于投资收益分配资本的逐利性决定了社会资本参与高速公路PPP项目是为了获取投资回报，只要未来收益率大于等于社会资本方的心理预期，就会对社会资本有吸引力。但是另一方面，高速公路属于基础设施，具有公共产品属性，政府方应给予监管，在鼓励创新的同时，应避免社会资本方获得暴利，使区域内的社会效益最大化。拟建项目主要为可行性缺口补助方式，即在使用者付费的基础上，政府提供部分建设期资金，减轻项目公司前期投资压力，保证其在特许经营期内获得合理利润。项目公司主要以政府补助和以特许经营期内使用者付费收入来收回投资并获得合理收益，政府不参股项目公司，主要从社会效益最大化角度来对项目公司进行监管。5.1.2超额利润分配PPP项目均为基础设施和公共产品项目，为了防止社会资本从PPP项目中取得暴利，应设置调节机制以保护公众利益。本项目为收费公路，价格调整会影响到整个项目影响区域内的29 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案其他收费公路收益，因此，价格调整及触发机制应根据有权部门统筹安排。在此条件下，经测算，项目公司存在超额利润时可启动调价机制来控制其利润水平，以防止项目公司从PPP项目中获得超额利润，以维护公众利益。5.1相关配套安排PPP模式下的项目相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的政策支持、投资补贴、土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。5.1.1建设资金补助本项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全收回项目成本并有合理利润，政府需提供可行性缺口补助，保障社会资本合理收益，缓解项目前期资金压力。政府以财政补贴方式为项目建设提供批复概算投资（扣除征地拆迁费用）20%的资金补助，补助资金纳入当年财政预算。5.1.2土地1土地权利的取得及相关费用政府方负责境内征地拆迁（包括占补平衡指标、征地、地上地下附着物拆迁、压覆矿产补偿、各类保护区调整等）及相关费用，向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的“净地”作为项目用地。2土地使用的权利及限制（1）项目公司的土地权利——土地使用权。40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案项目公司有权在项目期限内独占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国《土地管理法》规定，出让国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押和继承；划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使用权出让金后，可以转让、出租、抵押。（2）项目公司土地使用权的限制。未经濮阳市人民政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。除PPP项目合同中的限制外，项目公司的土地使用权还受土地使用权出让合同或者土地使用权划拨批准文件的约束，并且要遵守《土地管理法》等相关法律法规的规定。（3）政府方的场地出入权1）政府方有权出入项目设施场地政府方对项目的开展拥有足够的监督权，在PPP项目合同中，政府方具有出入项目设施场地的权利。2）条件和限制政府方行使上述出入权的条件和限制，包括：①在检查建设进度、监督项目公司履行PPP项目合同项下义务等；②履行双方约定的合理通知义务后才可入场；③遵守一般的安全保卫规定，并不得影响项目的正常建设和运营。④上述条件和限制仅是对政府方合同权利的约束，政府方及其他政府部门为依法行使其行政监管职权而采取的行政措施不受上述合同条款的限制。40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案5.1.1其他配套设施除本项目边界范围内建设、运营工作外，正常建设运营所需的水、电和道路设施等项目相关的外部配套设施由濮阳市人民政府及相关部门负责统筹协调。40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案6合同体系6.1PPP项目合同体系PPP项目的参与方包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。图5PPP项目基本合同体系本项目的合同体系可以分为两个层次：第一层次是由实施机构、中选社会资本之间签订的一揽子主要合同，形成以PPP项目协议即《特许经营协议》为主合同与股东协议即《合资合同》和项目公司《公司章程》共同构成的核心合同体40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案系。第二层次是项目公司在项目推进过程中与各有关主体签署的协议体系。包括项目公司与金融机构签署的《融资协议》、与施工单位签署的《工程总承包合同》、与设备供应商签署的《设备采购合同》、与保险机构签署的《保险合同》等。6.1PPP项目合同PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。6.1.1合同主体PPP项目合同由以下两方签署：政府方：是指签署PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合同当事人）。在我国，PPP项目合同通常根据政府职权分工，由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授权机构自己的名义签署。本项目为高速公路所在的地市人民政府和其授权机构。项目公司：项目公司是社会资本为实施PPP项目而成立的公司。考虑到高速公路涉及多个政府部门，本项目拟由政府和中选社会资本签署特许经营投资协议、实施机构和项目公司签署特许经营协议。40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案6.1.1合同主要内容和条款根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。除上述核心条款外，PPP项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。6.2项目边界条件6.2.1权利义务边界项目公司：项目公司在项目期限内负责建设（和设计）、运营和维护PPP项目；在特许期限内提供某某某高速公路豫鲁界至范县段正常通车的服务；并根据风险分配在特许期承担部分或有风险。在运营期，项目公司按批复的收费标准对道路使用者收取通行费，并享有广告经营权、服务设施经营权等其他经营性资源经营权。具体为：（1）项目公司必须按照PPP项目协议的约定投资建设及运营维护本项目；（2）在合同期限内严格按法律及PPP项目协议规定进行运营，并确保项目达到本协议约定的标准；（3）按照40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案PPP项目协议的约定，在特许期内向使用者收取符合审定收费标准的通行费；（4）如未来政府方利用本项目申请国家专项资金时，项目公司应尽最大努力提供协助。政府：政府方负责征地拆迁并补助建设资金（不含征地拆迁）的20%并按约定期限按时到位；并根据风险分配在特许期承担部分或有风险。政府方在建设和运营期有对项目进行协调、监督的权利，并有在特定情形下的介入项目权利。具体为：（1）协助项目公司及时获得相关的许可或批准，包括但不限于施工许可证、申请省乃至国家部委试点项目等；（2）协调将本项目所需水、电、通讯线路从施工场地外部接通至项目公司指定地点；（3）协调城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于本项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等；（4）负责完成相应的征地拆迁工作。6.1.1交易条件边界PPP项目合同交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价机制和产出说明。合同期限：项目合同期限为建设期（发改委批复为准）和收费期。本项目根据项目总投资、政府补助额、预测的交通量及采用的收费标准等测算出项目合同期限为33.3年：建设期3.3年（以发改委批复的工期为准）和运营期30年。回报机制：项目采用“可行性缺口补助”的付费机制，即本项目收入来源主要为使用者付费，在此基础上，政府再给予项目公司40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案一定的经济补助（负责征地拆迁和20%的建设资金）。产出说明：本项目以双向四车道高速公路标准建设，路基宽27米，设计速度120km/h，建设后可供年平均日交通量15000辆小客车以上的车辆通行。调价机制：收费公路有其特殊性，收费标准的调整对交通流量的影响较为显著，考虑到目前全省高速公路路网密度，替代线路较多，本项目收费标准的调整会直接影响到周围收费公路的效益。此外，收费标准需经有权部门批准。因此，相关调价机制与调价方式、调价周期及触发机制应由有权部门结合区域内路网定价标准统筹安排。6.1.1履约保障边界在大部分PPP项目中，政府通常会与专门为此项目新设的、没有任何履约记录的项目公司签约。鉴于项目公司的资信能力尚未得到验证，为了确保项目公司能够按照合同约定履约，政府通常会希望项目公司就其履约义务提供一定的担保。履约担保方式通常包括履约保证金、履约保函以及其他形成的保证等。在PPP项目实践中，最为常见的、有效的担保方式为保函，政府可以要求项目公司提供一个或多个保函，考虑到本项目特点、运作模式、风险分配等因素，项目公司应提供建设期履约保函，保函金额按规定不超过项目总投资的10%。6.1.2调整衔接边界项目公司应制定突发事件应急预案，并在突发事件发生后，及时启动应急预案，保障道路和桥梁服务的正常提供。40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案项目公司在项目期限内有违反项目合同约定，政府根据使用法律，责令限期改正；拒不改正、情节严重，可以实施临时接管，直至启动项目提前终止程序。项目违约产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方承担。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运营状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报财政部门备案。除适用法律另有规定或项目合同另有约定外，项目合同各当事人在项目期限内不得单方提出解除协议。出现法律法规规定或项目合同约定的情形，项目合同确需提前终止的，协议任何一方均有权依法或依约定要求赔偿。项目期限内，确需变更项目合同的，协议当事人应在协商一致的基础上签订补充协议。退出机制：（1）退出渠道：依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。（2）项目接管：在实施过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，由项目实施机构或政府指定机构及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。项目公司在项目期限内有约定的违约情形的，市交通运输局根据适用法律，责令限期改正；拒不改正、情节严重的，经报市政府批准，可以实施临时接管，并收回特许经营权、终止项目合同。项目公司应当予以配合，并同时依法承担相应赔偿责任。项目公司应当按规定的时间将年度报告等报市交通运输局备40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案案。市交通运输局应当定期对项目公司建设运营情况进行检查监督，并对运营成本和收益进行核算。除适用法律另有规定或项目合同另有约定外，项目合同各当事人在项目期限内不得单方提出解除协议。出现法律法规规定或项目合同约定的情形，项目合同确需提前终止的，协议任何一方均有权依法或依约定要求赔偿。6.1政府承诺为了确保PPP项目的顺利实施，在PPP项目合同中通常会包括政府承诺的内容，用以明确约定政府在PPP项目实施过程中的主要义务。一般来讲，政府承诺需要同时具备以下两个前提：一是如果没有该政府承诺，会导致项目的效率降低、成本增加甚至无法实施；二是政府有能力控制和承担该义务。针对本项目，政府承诺主要为：（1）本项目采用可行性缺口补助，即在政府需提供投资补助，政府需按照PPP合同约定的时间和比例提供补助资金，这也是政府的主要义务。（2）政府方应按照合同要求，承诺负责征地拆迁。（3）通常PPP项目的设计、建设、运营等工作需要获得政府的相关审批后才能实施。为了提高项目实施的效率，政府方需协助项目公司获得有关的政府审批。（4）本项目收益第一来源为使用者付费，项目公司需要通过从项目最终用户处收费以回收投资并获取收益，因此必须确保有足40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案够的最终用户会使用该项目设施并支付费用。因此，政府承诺：除40 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案招标前国家、某某某省已规划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外。（5）提供良好的建设、运营环境。积极协调工程建设进程中出现的属于地方政府政策和环境支持等问题，为项目公司提供良好的投资、建设和运营环境，如协助解决项目建设过程中的阻挠施工现象，保障项目顺利实施等。（6）在省交通厅统一协调下，地市政府成立协调机构，负责本项目的评审、组织协调、采购等具体工作。6.1项目保险项目公司应根据谨慎运营惯例购买必要的建设期及运营期的保险，包括但不限于财产一切险，公众责任险、环境责任险等其它通常的、合理的或者中国法律、法规要求所必需的保险。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案6监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式。7.1授权关系本项目授权关系有两个层次：第一层次主要为政府对实施机构的授权，即高速公路所在地市人民政府授权交通运输局作为项目实施机构，实施方案经市政府批准后，即视同完成对项目实施机构的授权。另一层的授权关系为政府通过实施机构对中选社会资本的授权，由中选社会资本成立项目公司后，实施机构授予项目公司特许经营权。本项目中，考虑到高速公路涉及多个政府部门的线性特点，授权关系主要体现在两个层次的合同签订：由政府和中选社会资本签署特许经营投资协议、实施机构和项目公司签署特许经营协议。7.2监管方式监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。政府对PPP项目的监督和介入机制包括两方面：政府在项目实施过程中的监督权利；政府在特定情形下直接介入项目的权利。7.2.1政府方对项目建设的监督和介入为了能够及时了解项目建设情况，确保项目能够按时开始运营50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案并满足合同约定的全部要求，政府方往往希望对项目建设进行必要的监督和介入，但是政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回政府身上，从而违背PPP项目的初衷。政府对项目建设的监督和介入权利主要包括：定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；在不影响项目正常施工的前提条件下进场检查和测试；对建设承包商的选择进行有限的监控；在特定的情形下，介入项目的建设工作。7.1.1政府方对项目运营的监督和介入政府方对项目运营同样享有一定的监督和介入权，通常包括：在不影响项目正常运营的情况下入场检查；定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料；审阅项目公司拟定的运营方案并提出意见；委托第三方机构开展项目中期评估和后评价；在特定情形下，介入项目的运营工作。7.1.2政府方对项目维护的监督和介入政府方对项目维护享有一定的监督和介入权，通常包括：在不影响项目正常运营和维护的情况下入场检查；定期获得有关项目维护情况的报告及其他相关资料；审阅项目公司拟定的维护方案并提出意见；在特定情形下，介入项目的维护工作。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案7.1.1公众监督为保障公众的知情权，接受社会监督，PPP项目合同中通常还会明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。关于信息披露和公开的范围，一般的原则是，除法律明文规定可以不予公开的信息外，其他的信息均可依据项目公司和政府方的合同约定予以公开披露。实践中，项目公司在运营期间需要公开披露的信息主要包括项目产出标准、收费价格、运营绩效等。7.2绩效监控机制在社会公共服务中，公共服务的质量至关重要，因此在实践中，应设置一些机制以保障对项目相关设置和服务的绩效进行有效监控，确保实现项目物有所值。本项目中项目公司应对本项目的运营情况等进行监控，按年向政府提供流量报告等，并保证相关信息的真实性、准确性。除项目公司的监控以外，政府方也可有一些监控措施，如使用者满意度调查、定期或不定期的检查等。可行性缺口资金补助资金到位期间由政府方组织有关人员在每年度末进行考核，根据考核结果确定下年度可行性缺口资金补助安排。主要包括以下几个方面：1、投资进度：按期完成某某某省交通运输厅下达的年度投资目标。2、安全生产：无重大安全事故。3、工程质量：无重大质量缺陷、质量事故。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案4、环境保护：无重特大环境污染事故、生态破坏事件。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案5、廉政建设：无损害国家和集体利益、违反工程建设管理相关规定。考核方式和内容与某某某省交通运输厅半年、全年质量安全大检查相结合。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案8采购方式选择8.1PPP项目采购方式PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号），PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。本项目建议采用公开招标方式进行社会资本采购。8.2采购宣传依据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，PPP项目相关采购文件应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。本项目采购宣传拟在某某某省人民政府财政部门指定的政府采50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案购信息发布媒体上发布。详细的采购程序和要求按照某某某省财政厅PPP采购平台的要求执行。8.1投标人条件（1）申请人符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定，即：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件；（2）申请人必须是在中华人民共和国境内（不含港、澳、台地区）注册并取得营业执照的独立法人；（3）本项目接受联合体投标。已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不进行招标；（4）申请人最近连续三年财务状况良好，没有处于财产被接管、冻结、破产或其它不良状态、无重大不良资产或不良投资项目；（5）申请人具有在交通运输行业投资、建设、运营项目的经验；（6）具有不低于项目投资估算的投融资能力；（7）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违纪违规行为，近三年内财务会计资料无虚假记载、银行和税务信用评价系统中无不良记录，且未被某某某省住房和城乡建设厅、某某某省财政厅禁止进入某某某省工程建设市场或某某某省政府采购市场且处罚期未满的。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案8项目效益分析9.1使用者付费模式效益分析本项目为收费公路，自身收益来源为使用者付费。根据测算（可研报告财务评价章节）结果，当项目收益仅考虑使用者付费时，参与项目的社会资本无法收回投资并有合理利润。9.2可行性缺口补助模式效益分析9.2.1方案设定鉴于可行性缺口补助形式多样，包括土地划拨、财政补贴、优惠贷款、优惠贷款、股本投入、授予项目相关开发收益权等。从可行性缺口补助的实施阶段分为“补建设”和“补运营”，本报告根据项目实际情况，拟定了两种不同的补助方案全面对比分析。方案一：补建设方案。根据项目投资收益需要，参照省内其他高速公路投资补助办法，拟定由政府负责征地拆迁并补助建设资金的20%。方案二：补运营方案。根据财政部2015年21号文，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。对于以上两种方案，均将社会资本方资本金收益设定为6%（发改投资[2013]586号文对公路行业设定的基准收益率）。50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案9.1.1投融资方案（1）方案一项目资本金根据国发〔2015〕51号《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，公路项目资本金由25%调整为20%。本项目资本金为总投资的20%，由社会资本出资。地方政府负责征地拆迁并补助20%的建设资金。其中补助的20%建设资金在合作期限内等额、定额到位。除资本金、政府负责的征地拆迁以及建设补助资金外，剩余资金约占总投资的60.1%由社会资本通过银行贷款筹集。（2）方案二项目资本金为总投资的20%，其余80%由社会资本通过银行贷款筹集。9.1.2评价参数评价基年：为项目开工前一年2015年。基准收益率：根据《国家发改委、住建部关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》（发改投资[2013]586号），公路项目资本金财务基准收益率设定为6%，即社会资本方收益设定为6%。评价期：包括建设期和运营期。9.1.3费用⑴运营费用项目运营费用参考其他项目情况，并考虑本项目自身情况计列，运营管理费为36万元/公里，逐年增长3%；日常养护费在通车第一、三、六年按3、10、25万元/公里，之后年份逐年增长3%；中修费50 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案用100万元/公里，大修费用250万元/公里。五年中修一次，十年大修一次。⑵摊销本项目为BOT运作模式，根据《企业会计准则解释第2号》，本项目资产应作为项目公司无形资产在评价期内进行摊销，摊销方法为平均年限法。⑶税收企业所得税：按25%计提。增值税：根据财税〔2016〕36号《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，公路经营企业中的一般纳税人应按11%的税率缴纳增值税（本报告未考虑建设期进项税额抵扣）。营业税金附加：教育费附加3%；城市维护建设税适应税率按纳税地点为市区、县镇、农村分别为7%、5%和3%；地方教育附加2%。纳税地点与增值税相同，合计税率为12%。9.1.1收入项目影响区域内有濮鹤高速、大广高速濮阳段等已运营项目。考虑到项目有约11公里的黄河大桥，因此，拟建项目效益测算时本项目收费标准与工可报告保持一致，采用2013年批复的郑云高速桃花峪黄河桥的收费标准。表6拟建项目拟采用收费标准车型说明路段（元/车公里）黄河桥（元/次）客第1类≤7座0.51050 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案车型说明路段（元/车公里）黄河桥（元/次）车第2类8-19座0.820第3类20-39座1.030第4类≥40座1.240基本费率为0.11元/吨基本费率为4元/吨次；车公里；车货总质量≤15货总质量≤15吨的车辆按吨的车辆按照基本费照基本费率计收；15吨至货车车货总质量计重率计收；15吨至49吨的车辆，15吨及以下按49吨的车辆，15吨及以下按照基本费率计收，15吨照基本费率计收，15吨以上部分按1.5元/吨次以上部分按0.04元/吨计收。公里计收。自2007年3月以来货车采用计重收费，具体参照相关文件说明。（3）收费天数收入计算中考虑小客车重大节假日收费减免的影响，具体为春节7天、清明节3天、五一3天、国庆7天，即收费日数减去20天。因此小客车收费天数为345天。9.1.1财务评价结果1.收费期限根据前述投融资方案及项目费用、收入的测算，计算出项目评价期内的各年现金流，由此计算出：方案一：项目在收费期30年时内部收益率为6.10%。可以保证参与项目社会资本在特许经营期可以收回投资并有合理回报。方案二：项目在收费期30年时内部收益率为6.35%。可以保证参与项目社会资本在特许经营期可以收回投资并有合理回报。2.政府支出53 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案（1）方案一在方案一的投资、融资模式下，经测算（附表5）需保证特许经营期限30年才能使参与项目的社会资本有6%的投资收益。方案一全生命周期政府支出12.24亿元，现值10.30亿元。表7方案一政府支出现值(万元)补建设合计2016201720182019202020212022征地拆迁4029040290建设资金20%82132410712320164261642612320123208213政府支出1224234439712320164261642612320123208213支出现值10300541884109651379213011920686855462（2）方案二根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）的规定，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)^n/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本×(1+合理利润率)−当年使用者付费数额按照与方案以同口径、同期限对比的原则，经测算，方案二全生命周期政府支出36.17亿元，现值10.43亿元。53 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案3.结论根据以上两方案政府支出金额及现值的对比，“补建设”模式较“补运营”模式具有以下优势：一是可大幅降低政府支出责任，减轻财政压力；二是考虑到项目运营期使用者付费收入是基于未来车流量和收费标准预测，具有一定的不确定性，“补建设”模式可避免政府承担项目市场风险；三是公路建设项目投资规模大、建设期资金压力大，建设期给予补助有利于项目融资和建设；四是公路项目作为线性工程，占地规模大，涉及面广，政府负责征地拆迁及费用，既有利于提高征迁协调力度，加快项目实施进度，也有助于合理控制相关费用，降低工程投资。综上，报告推荐本项目采用“补建设+运营”的模式，即政府负责项目征地拆迁及费用，并分33年等额、定额给予项目建设费用（项目总投资扣除征地拆迁费）20%的补助。具体补助见下表：年份建设及运营补贴（82132）风险支出（4000/33年）财政支出责任合计20162488.841212609.8420172488.841212609.8420182488.841212609.8420192488.841212609.8420202488.841212609.8420212488.841212609.8420222488.841212609.8420232488.841212609.8420242488.841212609.8420252488.841212609.8420262488.841212609.8420272488.841212609.8420282488.841212609.8420292488.841212609.8420302488.841212609.8420312488.841212609.8420322488.841212609.8420332488.841212609.8420342488.841212609.8420352488.841212609.8420362488.841212609.8453 某某某高速公路豫鲁界至范县段PPP项目实施方案20372488.841212609.8420382488.841212609.8420392488.841212609.8420402488.841212609.8420412488.841212609.8420422488.841212609.8420432488.841212609.8420442488.841212609.8420452488.841212609.8420462488.841212609.8420472488.841212609.8420482488.841212609.84合计8213240008613253