多元治理视角下的乡村精英治理研究

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1、多元治理视角下的乡村精英治理研究摘要：民主自治一直是中国乡村基层民主实践的目标，但实际上的乡村治理却走着精英治理的老路。在实践中，精英治理模式的缺陷已逐渐浮出水面，同时在“乡政村治”的治理结构下，乡村社会的内在困境与矛盾也逐渐凸显。应如何协调乡村社会中的多元治理主体的关系、处理利益冲突需要我们思考。多元治理模式的出现，是在探索超越当下中国乡村治理模式所作出的必然政治抉择。在实现多元治理的道路上我们需要给予充分的体制保障。关键词：多元治理乡村精英乡村治理民主中图分类号：S-0文献标识码：A二十世纪八十年代末，中

2、国村级治理开始实行民主化。这一过程期望通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合内外闲置资源，促进村庄和谐稳定与适度发展。虽然乡村基层实践中一直要求实行民主化治理，但客观上精英治理模式依旧占据“半壁江山”。在实践中，精英治理模式由于自身的诸多限制而步履维艰。变化正悄然发生，一种与多元利益、多元冲突相适应的乡村治理模式正向我们走来。一、精英治理模式的内在缺陷与结构困境第7页共7页现代精英理论的先驱者帕雷托认为精英可分为两种：一是执掌权力（直接或间接）的统治精英，二是取得非凡成果的非统治精英。本文所探讨的乡村精英则是

3、以上两种精英的结合：首先在各自领域中占有较多资源，其次通过基层选举或其他方式成为直接掌握权力的统治精英。“皇权不下县”――乡村社会在古代就受制于士绅一级。可见从过去到现在的乡村社会，精英治理都或多或少的存在着，虽然学界中对其利弊影响认识不一，但在多年的运行中其也获得了上级政权的认可和村民的情感支持，并且将在未来一段时间内依旧会展示其生命力。但我们不得不承认现有精英治理模式存在着某些天生的缺陷，同时在“乡政村治”的治理结构下，乡村社会的内在困境与矛盾也愈发显现。（一）精英治理模式的内在缺陷第一，精英治理模式是一

4、种依托个人权威的人治，村民出于信任与依赖而服从、追随这些精英人物。而当精英无法满足村民期待或者致使村民利益蒙受损失时，精英权威就将跌落，精英治理的基础将被动摇，其运行也将受到重重阻碍。精英无法向村民保证每一项决策都不会出错，故依托于个人权威的治理方式具有天然的不稳定性。第二，乡村精英的更替缺乏稳定性。在自然或社会的规律之下，乡村精英可能由于年龄或其他原因而退出村治前沿，那么建立在他个人权威之上的治理就会面临接班人的问题。第三，农村外出务工人员日趋增多，为了跃出“农”门，改变自己的农民身份，获取更多尊重，越来越

5、多的农民选择外出务工。大量的人员外流致使精英阶层出现断层，难以存续。第7页共7页第四，乡村精英权力过于集中，难以监督与约束。在村庄内部，精英权威强大，村民容易产生盲目崇拜；村民也没有过多的途径去监督或约束精英行为。最后一道防线――精英的自我约束，极易因为各种外在诱惑或精英自身的性格偏移而宣告无效。没有其他治理主体可以对精英的权利进行监督、约束或制衡。（二）治理结构的困境与矛盾治理结构即指参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。自从体制废置后，在我国农村社会一直采用“乡政村治”的治理结构。在这一治理结构中，设

6、立县乡（镇）两级政府，同时在乡镇政府之下设立村民自治委员会实行村民自治。这一治理结构存在二十多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾越发显现：一是县乡关系不畅，乡（镇）村关系紧张。县政府为履行其区域范围内的综合管理职能，通常在乡镇一级设派出机构。而派出机构在上级政府的授权下拥有的职能可能与乡镇政府产生冲突，因此导致县乡关系不畅，矛盾冲突不断。在“压力型体制”下，乡镇为了完成上级部署的任务，就只好运用各种强力行政手段，并不断加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。因此，在这种治理结构之

7、下，乡镇政府主体行为只是从形式上被削减，乡镇权力仍然控制着农村基层社会。而村委会（包括其他自治组织）在这种强力控制手段下，没有解决农村诸多实质问题的能力。第7页共7页二是乡村精英易致使自治弱化。本文所讨论的乡村精英拥有双重身份――上级政府的代理人和本村事务的当家人；行使双重职责――延伸国家行政权力和行使村民自治权利。虽然实行村民自治，但是缺乏民主思想、文化水平低的普通村民易依附于精英人物，使其成了普通村民的直接代言人，自治也仅仅只是形式上的自治。三是从制度上来说，乡村民间组织参与空间狭小且没有保障。由于乡村民

8、间组织发展尚处于初期阶段，除少量领导人当选为党代表、人大代表或政协委员的民间组织，能在有限的范围参与政府决策，其他民间组织少有参与渠道。[1]现有乡村治理结构在与村民自治和农民利益的对立冲突中，其公信力和效率逐渐丧失，导致乡村治理困境。二、从“精英治村”到“多元治理”――一种理性的呼唤精英治理模式既符合中国传统政治文化，又与乡村社会资源紧密相连，因此一直显示出其极强的生命力。但也可以说这是国家为了推