财政绩效管理

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财政支出绩效管理模式的探索与实践随着财政体制改革的不断深入，财政支出绩效评价越来越受到各级政府的关注。按照财政科学化、规范化、精细化管理要求，积极开展财政支出的绩效评价，对落实财政在保增长、保民生、保稳定中的各项政策，促进经济与社会事业平稳较快发展具有重要的现实意义。一、财政支出绩效评价理论探索与实践（一）财政支出绩效评价相关理论1、财政支出绩效评价的概念财政支出绩效评价是政府部门指运用科学、规范的评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出的行为过程及其经济、社会、政治效果进行的科学、客观、公正的衡量和综合评判，并将评价结果纳入预算编制的财政管理活动。2、财政支出绩效评价的主体开展财政支出绩效评价工作，必须明确财政部门作为主体，负责统一组织，政府各部门具体负责实施，社会各界广泛参与。3、财政支出绩效评价原则 财政支出绩效评价应遵循的原则：一是经济性、效率性、有效性原则。二是定量分析与定性分析相结合的原则。以定量分析为主，定性分析为辅。三是真实性、科学性、规范性原则。4、财政支出绩效评价方法财政支出绩效评价方法，就是在具体实施财政支出评价过程中应该采用的具体工具和方法。由于财政支出绩效评价过程复杂，其方法较多，如目标与实施效果比较法、成本-效益比较法、最低投入法、摊提计算法、因素分析法、历史动态比较法、横向比较法、专家评议与问卷调查法(公众评判法)等。这些方法各有利弊，适用性上也各有不同。因此，在开展绩效评价时，需根据不同的评价内容选择一种或几种适宜的方法，才能达到预期的评价目的。5、财政支出绩效评价工作分类根据评价工作客体的范围不同，财政支出绩效评价可分为四类：财政支出综合绩效评价。评价的对象是财政支出的整体效益，包括支出的规模效益和结构效益，是财政支出效益的综合反映。部门财政支出绩效评价。评价对象是公共部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政综合绩效评价的基础。单位财政支出绩效评价。评价对象是使用财政支出的基层预算单位的财政支出效益。项目支出的绩效评价。 评价对象是财政支出项目的效益，主要侧重于项目资金使用最终是否得出相应产出，能否发挥最大效益。6、财政支出绩效评价指标体系财政支出绩效评价指标体系是指能够反映财政支出结果可量化、可衡量的各类指标体系，包括绩效指标体系和评价标准体系。由于财政支出绩效评价涉及行业多，分布领域较广，财政支出绩效绩效评价指标的设置和选取应充分考虑具体项目或部门的特点与环境等综合因素，并结合经济和社会发展实际，及时对指标体系进行调整和完善。二、财政支出绩效评价工作现状分析近年来，财政部在借鉴国际经验的基础上，从我国国情出发，以提高财政资金使用效益为主要目标，组织部分中央部门开展了预算支出绩效评价试点工作。一些地方财政部门也结合本地实际，组织开展了绩效评价试点工作。在绩效评价制度建设、组织实施、评价对象选择、评价范围界定、评价指标设定、评价结果运用等方面做了大量的工作，为绩效管理理念的普及和绩效评价试点在全国范围内的推进积累了一定的经验。（一）财政支出绩效评价工作进展情况1、绩效评价总体进展情况我国财政支出绩效评价工作，始于20世纪80年代初期，财政支出绩效评价作为推进财政支出改革，加强财政支出管理的重要手段，逐步被列入我国财政改革的议事日程。中央财政 ：2001年，财政部组织力量开展专项研究，专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的财政支出绩效评价进行了考察，召开了全国财政支出绩效评价研讨会，成立课题组对财政支出绩效评价重点问题进行了专题研究。从2003年起，财政部一些司局就开始制定各行业绩效评价管理办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效评价试点工作，并选择了一些重大项目进行绩效评价试点。2006年，财政部在在总结前几年经验的基础上，从绩效评价对象选择、程序设计、指标体系设计、结果运用等方面入手，对绩效评价试点工作进行了进一步规范。在编制2006年部门预算“一上”阶段，就要求中央部门申报绩效评价试点项目，经财政部确认后作为绩效评价试点项目，由部门在“二上”阶段报送项目的绩效目标。财政部按照统一领导、分类管理、客观公正、科学规范的原则，结合中央部门的实际情况，选择了新闻出版总署“国家重大出版工程”、农业部“农业科技跨越计划经费”、“科技农业信息入户”和水利部“长江河道采砂管理费”共4个项目进行绩效评价试点，并按照有关规定，综合考虑试点项目实际情况，为这些项目规定了绩效评价经费的计提比例。2007年，财政部又确定了教育部“高校构建节约型校园修购”等6个项目作为2007年绩效评价试点项目，绩效评价试点稳步推进。地方财政： 近年来，一些地方财政也先后开展了财政支出绩效评价工作。2000年，湖北省财政厅率先在该省恩施土家族苗族自治州选择了5个行政事业单位，进行财政支出绩效评价试点工作。湖南、河北、福建等地也进行了小规模的绩效评价工作试点。2003年浙江省财政厅开始财政支出绩效评价工作，并于2005年成立了专门机构，现已建立了比较系统的财政支出绩效评价管理制度体系和绩效评价指标体系。2004年，广东省成立了财政支出绩效评价专门机构，财政厅绩效评价处，并颁布了相应的实施方案。2004年，辽宁省财政厅在充分调研的基础上，初步建立起财政专项资金绩效评价体系。目前，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）中，有11个省（市）成立了绩效评价工作专门机构，其他地方虽未成立专门机构，但绩效评价工作职能也落实了具体处室管理。各省对财政支出绩效评价理论与实践的探索，绩效评价工作在加强制度建设、完善绩效评价指标体系、探索评价的组织方式和评价结果的运用等方面做了大量的工作，积累了一定的经验，为全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。（二）我省的绩效评价工作开展现状 为进一步提高财政资金的使用效益，我省在推进部门预算编制改革、实行国库集中支付、政府采购制度改革的同时，积极探索开展财政支出绩效评价试点，做了一定的工作。2005年，省财政厅印发了《安徽省省级项目支出绩效考评暂行办法》，率先在省级选择了革命老区专项转移支付、城市污水处理厂建设、医院医疗设备购置、农业综合开发等部分项目开展绩效评价工作试点，2008年，在省本级继续开展部分项目绩效评价试点的同时，选择了合肥市、金寨县开展财政支出绩效评价试点工作。从试点的情况看，试点工作取得了一定的成效，一是规范了资金的使用与管理；二是规范了项目申报行为；三是提高了预算安排的科学性；四是增强了部门单位使用财政资金的责任意识。2009年，为进一步规范财政支出绩效评价工作，我厅出台了《安徽省预算支出绩效考评实施办法》，对绩效评价的对象、内容、程序、考核结果的运用等作了全面的规定，按照“统一规划、分布实施”的原则，提出了用3年时间，到2011年在全省范围内全面开展预算支出绩效评价工作。（三）财政支出绩效评价工作中存在的问题由于绩效评价是一项全新的工作，无成熟经验可资借鉴，绩效评价工作中还存在很多不足和问题，需要改进和完善。一是绩效评价的认识不充分。大部分部门及管理人员对绩效评价不了解，对绩效管理的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。同时，认为此项工作与财政预算安排关联不大，并且涉及面广，工作量大，要求高，存在畏难情绪。二是绩效评价工作机制不顺畅。从各地情况看，在财政部门内部承担绩效评价工作机构设置多样，上下级财政部门之间没有统一的组织、领导，影响了财政内部开展工作上的交流、指导、协调和督办，不利于绩效评价工作的全面推进和深入开展。三是绩效评价制度不健全。 没有建立起全国统一的绩效评价法律制度，绩效评价的长效机制缺乏。评价指标体系不完善、不科学。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。同时，目前的财政支出绩效评价工作也只仅仅局限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价还是空白。四是绩效评价资料不完整。由于我国尚未建立绩效评价信息共享平台，各地绩效评价缺乏可靠的历史、行业资料。一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。五是评价结果应用效果不明显。绝大部分地方未制定评价结果应用的办法和措施，评价结果仅仅是停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，还不能和财政管理相衔接，把结果运用到预算编制上来；还不能和经济社会的发展目标相衔接，把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来。三、推进我省财政支出绩效评价工作的措施和建议我省目前的绩效评价工作才刚刚起步，在强化绩效管理认识、规范评价程序、建立合理的评价指标体系等方面有大量的工作需要去探索和实践。因此，在推进我省财政支出绩效评价工作过程中，除需要大力宣传绩效管理理念，为绩效评价工作开展营造良好的社会环境和人文环境外，还需要稳步推进绩效评价试点、完善制度、创新机制，为绩效评价体系的建立积累经验。（一）强化绩效管理认识 绩效评价作为一种新的管理理念和方法，在我国的实践时间短、起步迟，尚处于探索阶段，建立与公共财政框架相适应的预算支出绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程，需要全社会的共同参与。各级政府、财政部门、预算单位和社会公众都要充分认识到开展财政支出绩效评价，是贯彻落实科学发展观，打破原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式发展方式和管理模式，促进经济发展方式转变，提高发展质量和效率的需要；是深化行政管理体制改革、促进公共财政体制改革和推动部门改革的一项重要内容；是财政部门把握宏观经济走势，贯彻落实积极的财政政策，不断提高资金使用效益的需要；是建立科学化、规范化、精细化财政管理体制，重成本、讲核算的需要。财政部门在财政管理中要引入绩效管理理念，把绩效评价贯穿整个预算编制、执行和监督的始终。政府部门要带头树立绩效管理理念，将绩效管理全面纳入部门财务工作，将所属部门的财政支出绩效与事业发展挂钩。加强绩效评价的社会宣传，让社会公众了解政府绩效目标的实现情况，让纳税人知道政府应履行的职能和履行职能的效果，推进财政支出绩效评价的政务公开，建立公众满意的“责任政府”和“阳光政府”。（二）建立和完善绩效评价的制度框架 加强绩效评价制度建设，逐步建立和健全绩效评价工作的政策制度，将绩效评价工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作，使财政支出绩效评价工作做到制度化、规范化和法制化，增强评价工作的权威性。1、建立和完善开展财政支出绩效评价制度体系统一研究制定绩效评价工作相关规章制度或具有可操作的指导性意见与办法，对绩效评价的内容、方法、指标、组织管理、对象、工作程序及结果应用等进行统一规定，确保财政支出绩效评价的规范性。在此基础上，对不同的评价目标，分别制定实施细则，指导各地行之有效地开展财政支出绩效评价工作。另外，积极建议在修改《预算法》时，增加加强对财政支出绩效评价相关约束性条款，为今后开始财政支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。2、在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度目前，开展财政支出绩效评价尚局限于大综专项资金使用结果的评价。由于财政资金总是处于不断循环过程中，只有每个环节都有章可循，有规范有约束，才有达到总体的高效。因此，财政支出流经的各环节都存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应积极探索建立覆盖财政资金运行分配环节、购买环节、支付环节等各环节的财政支出绩效评价制度，使财政支出绩效评价覆盖整个财政资金运行全过程。3、科学合理设计绩效评价指标体系。 目前我国现有的财政支出绩效评价指标体系主要按支出的功能科目来构建，将绩效评价指标按公共服务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护、经济建设等分类建指标库。鉴于财政支出涉及面广及当前指标体系不健全，可考虑按项目支出经济科目来分类构建指标库，以构建多层面、立体、交叉的指标体系。4、积极推进绩效评价纳入同级政府目标管理考核体系将绩效评价结果和同级政府目标管理考核相结合，把财政支出绩效评价结果作为政府目标管理考核的重要内容之一。通过财政支出的绩效评价，促进服务和支撑经济和社会发展方式转变，努力建设资源节约型社会。另外，积极探索建立绩效评价结果通报制度和绩效评价信息公开发布制度，加强对各部门支出的激励和监督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。（三）不断创新财政支出绩效评价的体制机制由于绩效评价工作是一项新的工作，需要我们边探索试点，边总结规范。因此，需要我们既要克服安于现状的想法，又要克服畏难情绪，勇于探索，努力实践，在改革中形成思路，在发展中破解难题，不断创新开展财政支出绩效评价的体制机制。1、建立健全财政支出事前申报绩效目标、事中跟踪问效、事后绩效评价的全过程“跟踪问效”机制把财政支出绩效评价的重点前移到支出预算申报和审核过程之中。一是要建立财政支出事前申报目标的评审论证，对部门申报的项目支出预算， 增加事业发展绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施。二是要重视事中的跟踪问效，要求部门和单位严格按照计划和预算执行，防止随意变更和调整，不断了解财政支出使用中、项目实施中的新情况、新变化。三是做好事后绩效评价。结合事前、事中的管理，做好事后的考核评价，实现资金使用全程的“跟踪问效”机制。2、积极探索多类型的绩效评价方式目前，我省试点开展的项目支出绩效评价只是整个财政支出绩效评价的一小部分。开展整个财政支出绩效评价工作，必须按照科学发展观的要求，坚持专项评价和综合评价相结合，建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。同时，由于财政支出复杂性和多样性的特点，决定了财政支出评价工作涉及多领域的专业知识，必须有强有力的专业支撑，因此，绩效评价工作离不开专家和社会中介等第三方独立机构的积极参与，促使绩效评价工作向纵深发展。3、创新绩效评价方法财政支出绩效评价是非常复杂的过程，因此，需针对不同的绩效评价项目使用一个或几个不同的方法。在绩效评价方法的选择上，遵循普遍性和特殊性相结合的原则，结合经济和社会情况变化和特点，按照财政宏观经济政策的走势和要求，实行“分级负责、分类对待、因地制宜” 。在具体的评价方法应用上，要体现各级、各部门、各行业和事业发展的特点，采取灵活、多样的评价方法，使绩效评价达到预期的效果。4、建立绩效评价的应用机制（1）绩效评价结果对年初预算安排的正向激励相结合。将绩效评价结果作为下年度财政分配方向和安排部门预算的重要依据，并逐步建立财政支出绩效激励与约束机制。对绩效优良的，在下年度安排预算时给予优先考虑；对绩效差劣的要进行通报，在下年度安排预算时要从紧考虑，真正实现预算项目与事业发展目标完成情况挂钩。从源头上控制没有绩效和低绩效的财政支出，逐步建立绩效评价结果与项目安排、预算编制相结合的财政支出评价制度。（2）绩效评价与预算执行中期评价、决算评价分析相结合。将预算中期评价和决算评价的结果作为绩效评价的重要信息来源和评价依据。在预算执行的中期报告中要对比资金的使用进度与绩效，使评价方全面了解部门或项目的预算执行情况，及时发现预算执行过程中存在的问题，及时调整预算，防止管理漏洞。各部门在编制决算时必须编制年度绩效报告，以说明部门年度事业发展目标的完成情况、资金的使用情况以及相关信息等。（3 ）绩效评价与财务管理的核算评价相结合。将绩效评价和部门、单位的财务管理核算相结合，一方面将财务管理的核算评价作为绩效评价基础资料的来源，作为绩效评价工作的基础和组成部分，另一方面通过绩效评价，加强对部门、单位的财务管理。财政部门根据绩效评价中发现的问题，及时提出改进和加强财政支出管理的措施或整改意见，促使部门不断提高财务管理水平。5、加强绩效评价信息化建设财政支出绩效评价涉及面广，数据信息量大，时效性强，对信息化技术支持要求较高。以金财工程为基础，建设绩效评价信息交流与沟通平台，开发绩效评价分析系统软件。同时，依托现有的政府采购评审论证专家信息库，构建绩效评价专家信息库和中介机构信息库，实现开展绩效评价工作所需信息的资源共享和互通。6、加强绩效评价队伍建设财政支出绩效评价人才队伍是财政支出绩效评价体系的工作主体，可以尝试在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，组织专门的人员，对本级财政支出绩效评价工作实施统一管理。结合我省财政管理实际，可以考虑将各级财政监督检查机构改设为财政绩效监督检查局，承担绩效评价的具体工作。同时，对资金量较大，有条件的部门设立专门的绩效评价机构，组织开展本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，应考虑赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。（四）积极稳妥开展绩效评价试点 采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。通过发挥试点部门的示范效应，以点带线，以线带面，逐步将绩效评价试点推向深入。在试点工作中，按照“统筹规划、由点及面、总结经验、逐步推开”的原则，从部分专项资金项目的绩效评价入手，有选择的在支出管理水平较高的单位和市县推行财政支出绩效评价试点，在不断总结试点经验的基础上，逐步全面推行财政支出绩效评价改革。1、省级财政选择部分项目开展绩效评价。从民生工程、重大建设项目等财政支出入手，选择资金规模较大、对经济社会发展有深远影响的项目进行试点，总结经验，完善组织管理程序，逐步有序扩展绩效评价的实施范围，带动财政支出绩效评价的全面开展。2、省级预算管理部门开展绩效评价试点工作。在省级一级预算单位中，选择教育、科技、卫生、农业、工业经济管理等相关大的行业或系统，开展项目支出绩效评价试点工作。试点期内，可先从1000万元以上的项目着手，逐年降低金额限制，争取用3年时间，实现主管部门项目支出绩效评价全覆盖。通过部门开展项目支出绩效评价试点，积极发挥相关部门在本行业、本系统的引导和示范作用，为财政支出的绩效评价工作开展提供支撑。 3、积极推动市县绩效评价试点工作。先选择部分管理较规范，项目支出规模较大的市县开展绩效评价试点，通过试点及时总结经验，发现存在的问题，不断完善各项制度、工作流程、评价方式等各项措施，力争用三年时间，到2011年在全省推开项目支出绩效评价工作，探索出一条最适合安徽财政支出绩效评价的新路子。今年，可选择2个市、若干个县（市、区）开展试点，2010年扩大到50%的市、县，为全面推开奠定坚实的基础。试点工作立足以项目支出绩效评价为突破口，在试点市、县选择试点项目上，建议先从本级实施的专项资金项目着手，鼓励有条件的市、县根据各地的实际情况，自行选择整个部门开展财政支出绩效评价试点，为全面推行预算支出绩效评价探索和积累经验。4、全面推开财政支出绩效评价工作。通过省级和市县的试点，力争2011年所有项目支出的绩效评价工作覆盖到省级所有一级预算部门和所有市、县。在项目支出绩效评价试点工作结束后，省级财政部门认真总结项目支出绩效评价的经验，进一步完善财政支出评价指标体系和评价办法，把绩效评价的范围扩大到基本支出，在全省范围内全面推开财政支出绩效评价工作。