试论国有资产管理体制改革新走向

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1、党的十六大报告提出，“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继

2、续探索有效的国有资产管理体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”这是我国国有资产管理体制改革的新走向。　　正确理解“十六大”提出的这一改革新走向，一方面需要总结现行体制存在的问题，另一方面需要廓清拟建的新体制的特点；为保证改革的有序推进，需要在此基础上进一步分析改革中遇到的主要矛盾和难点，探求解决矛盾的理论支撑和突破难点的操作思路。　　一、现行国有资产管理体制存在的主要问题　　我国现行的国有资产管理体制是在国有企业

3、改革和国有资产管理体制改革中逐步形成的，可以概括为三个方面的特点：　　一是“国家所有，分级管理”。国有资产的所有权归属于中央政府，中央政府不仅拥有终极所有权，而且充当出资人，履行出资人职责。地方政府只拥有地方直属企业和地方出资的国有资产的管理权，没有作为出资人的权利和责任。国务院是全部国有资产的唯一所有权代表。　　二是“四马分肥、五龙治水”。国有资产的管理混乱，资产权分散在多个部门：财政部掌管资产财务权，国家计委掌管投资立项权，中央大企业工委和组织部门掌管经营者监督权（监事会）和任免权，国家经贸委掌管企业运营权，

4、劳动和社会保障部掌管权职工劳动和工资权。财政部、国家计委、中央大企业工委、组织部、人事部、国家经贸委和其他部委共同分别承担出资人职责。　　三是“正资不分、目标多元”。政府的所有者职能和社会管理职能、宏观调控职能不分，中央政府既是国有资产的所有者，又负责社会管理和经济调控。　　现行国有资产管理体制存在的缺陷主要表现在：　　第一，地方政府缺乏管理国有资产的积极性，存在管理国有资产的“机会主义”倾向，地方国有企业资产无人负责相当普遍。　　管理资产的动力来源于获得资产的收益。在现行体制下，无论中央还是地方政府谁出资，企业

5、产权都归国家统一所有，中央政府和地方各级政府分别对企业行使管理权，地方只拥有所辖企业管理权，不能获得作为出资人的收益，当然缺乏管理的积极性。　　目前，在国有资产战略性重组中，重组的重点是在中小企业进行的。由于地方政府没有出资人资格，中小企业的实质性转制和战略性重组程序繁复，交易成本居高不下，企业资产转让和战略性重组的难度很大；而且，在地方政府没有出资人权益的条件下，为了避开资产重组复杂的审批程序，缺乏公开、公平的产权交易时有发生。　　第二，政府多个部门分别行使出资人职责，难以单独对国有资产全面负责，所有者缺位、国

6、有资产无人负责的局面难以根除。　　“五龙治水”，使得在企业改制、资产重组和国有经济结构调整中，哪些行业、企业需要国有独资，哪些需要国家控股，哪些参股，哪些应该退出，以及如何实施，没有一个部门负责做出通盘考虑、规划和组织实施；“九龙治水”，也使国资产权责任追溯机制难以建立，使国有资产投资等有关决策程序繁琐，严重影响了企业经营效率。政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责，国有产权关系难以理顺，产权制度改革滞后。　　第三，

7、政府兼具双重职能，导致行为混乱，行政审批制度改革举步唯艰。　　众多政府部门即是国有资产所有者，又是社会管理者和经济调控者，双重职能集于一身，政企不分，政资不分。作为资产所有者，要追求投资收益最大化；作为社会管理者和经济调控者，要实现社会公正和国民经济持续稳定发展。而作为追求收益最大化的“运动员”如何充当好经济活动的“裁判员”，保持公正和中立，一直倍受怀疑。在中国加入WTO后，创造公平竞争的市场环境，改革政府行政审批制度，减少社会管理中的行政审批已是不得不为。但是，当政府具有双重职能时，行政审批既包括社会管理中的行

8、政审批，又包括出资人行为的行政审批。对于社会管理中的行政审批必须减少，而行使出资人职责的重大决策不是要简单减少或取消，必须规范出资人的决策。由于政府具有双重职能，行政审批制度的改革也陷入困境。　　二、新型国有资产管理体制的主要特点　　1、理论创新。在国有资产所有权问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行出资人职责的国有资产管理的新思路。这从法律规定和实际管理上都是与现实相