国有资产管理体制改革的制度设计和政策走向

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1、一、国有资产管理体制改革发展的基本思路党的十六大明确提出："国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。"这一阐述为我们建立新型的国有资产管理体制指明了前进方向。我们认为，当前及今后一个时期国有资产管理体制的改革，重点是解决国有资产有效监管问题，争取用3年左右时间建立起国有资产管理体制新的基本框架，初步做到权利、义务和责任统一，管资产和管人、管事相结合，实现国有资产保值增值。争取到2010年，建立起适

2、应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的比较完善的国有资产监督、管理、营运体制和机制。为了实现这一总体目标，应当牢牢把握三个原则，合理设置三个层次，加快建立三个体系。(一)牢牢把握三个原则，始终坚持正确方向一是国家所有的原则。宪法规定："中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。"全民所有制是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。所有权主要是引导规范权，即国家通过制定法律法规，对

3、各级国有资产出资人代表履行出资人职责，监督管理企业国有资产进行引导规范。从我国实际情况看，国家所有权只能由国家通过国务院来统一行使，权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。二是分级代表国家履行出资人职责的原则。党的十六大确立了"国家所有，分级代表国家履行出资人职责"的原则。这是从体制上落实国有资产权利主体和责任主体，发挥地方政府有效监管国有资产积极性的重要举措，也是我国国有资产管理体制改革的重大突破。"分级代表"实质上是通过确立中央和地方政府出资人的地位和身份，明确各级政府管理企业国有资产的范围

4、和应当享有的权益，以推进企业国有资产出资人制度建设。三是权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。坚持"三统一"，是国有资产管理体制能够有效运行的基本法则，也是国有资产管理体制改革及其立法的重要原则。作为分级代表国家履行出资人职责的中央和地方政府及相应的国有资产监管机构，既要享受出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行出资人义务，维护国有资产所有者的合法权益，尊重企业经营自主权。同时还要代表人民、代表国家对国有资产实施监管。坚持"三结合"，是有效落实"三统一"的基本前提，要

5、保证国有资产出资人及其代表全面充分地行使出资人的三项权利，必须以"三结合"为原则，推进国有资产管理体制改革，构建国有资产监督管理新体制。(二)合理设置三个层次，不断完善管理模式根据党的十六大精神以及我国国有资产管理体制和国有企业的改革实践，当前可以按照"三个层次"的模式探索建立我国国有资产管理体制的新框架。第一个层次是国务院和省、市(地)级政府设立的国有资产监督管理机构；第二层次是各级国有资产管理机构根据资产规模和营运需要，授权确立的国有资产营运主体；第三个层次是国有资本投资的全资、控股与参股企业。第

6、一个层次：国有资产监督管理机构。建立和完善国有资产监管机构，关键是把握好出资人职责定位，切实做到不缺位、不越位、不错位。不缺位，就是保证出资人代表到位，权利到位，责任到位，切实保证出资人各项权利的充分行使和所有者各项权益的充分体现。不越位，就是正确处理出资人权益与企业董事会权利的关系，既要保证国有资产监管机构依法履行出资人职责，又不削弱或侵犯子企业的生产经营权，使企业真正成为自主经营，自负盈亏的市场主体和法人实体。不错位，就是按照政资分开的原则，国有资产监管机构专门承担监管企业国有资产的职责，不行使社

7、会公共管理职能。第二个层次：国有资产营运主体。国有资产经营主体是指经国有资产监管机构依照法定程序特别批准与授权，专门从事国有资产经营业务，对委托或授权范围内的国有资产行使出资人职责，并依法登记注册的特殊企业法人。从中央和地方的实践来看，当前主要是授权国有资产经营机构或国有企业经营。近几年地方新组建了一批国有资产经营机构，承担着部分行业改革管理和资产经营的责任，而授权企业经营是当前中央和地方普遍采用的方式。通过授权企业经营，在国资监管机构(授权者)和被授权企业之间，可以明确被授权企业的权利和责任，有利于

8、维护被授权企业的主体地位和国资监管机构对授权企业的约束；在被授权企业和其子公司之间，可以明确被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位和国有资产市场化运营。第三个层次：监管的国有企业。截至2002年底，我国国有及国有控股企业(不含金融类)15．9万户，其中大型企业9429户，占5．9％；中型企业2．79万户，占17．6％；小型企业12．1万户，占76．5％。中央企业1．75万户，占11％；地方企业14．1万户，占89％。进一步推进国