浅探规范性文件的识别方法

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1、浅探规范性文件的识别方法龙岩漳平规范性文件是行政机关具体实施法律、法规、规章以及上级机关政策的重要方式，也是行政机关履行行政管理、经济管理、社会管理和文化管理等职能的重要手段，是行政机关行政管理权和行政强制权的体现。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、界定标准尚无全面、统一的规定，理论界及国家有关机构也对其认识不一，通常对于规范性文件的理解主要有广义理解和狭义理解两种情况。从行政管理角度上，我们更侧重于狭义理解，即一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。从我国各省市规范性文件管理办法或备案审查办法中对规范性文件的界定上，

2、我们可以将规范性文件的主要内涵界定为：规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。从这一涵义上，我们可以发现规范性文件具有以下特征：一是规范性文件制发主体特定性制定规范性文件的主体必须是行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，从我国实践中来看，主要的

3、制发主体包括各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。根据制发主体的不同，规范性文件又分为政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件，如《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规范》将规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件，《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》将规范性文件分为政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件。二是规范性文件制发程序固定性规范性文件是行政机关行政管理权和行政强

4、制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注，对规范性文件的法律监督也在逐步加强，例如公民、法人或者其他组织可依据《行政复议法》第七条规定，认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。因此，制发机关在制定规范性文件时对规范性文件的合法性、科学性、合理性要求日益重视，规范性文件的制定和发布程序也日益健全完善，形成较为统一固定的流程，一般而言，规范性文件的制定需经过调研、论证、征求意见、审议、核查等程序，具体包括对制定规范性文件的合法性、必要

5、性和可行性进行调查研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行充分论证，规范性文件起草部门还应当广泛征求公民、法人或者其他组织以及有关部门、专家的意见，涉及重大事项或者关系到人民群众切身利益的，还应当召开座谈会、论证会、听证会或向社会公众征求意见等。对已制定完善的规范性文件要及时利用各种宣传渠道向社会公众公布。三是规范性文件内容具有普遍约束性、相对稳定性和反复适用性4规范性文件的内容主要是涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务，在规范性文件制发机关部门所辖的行政区域或管理范围内的公民、法人或者其他组织都必须遵守并受其约

6、束，其权利义务受其影响。由于规范性文件具有规范、管理性质，主要设定公民、法人或者其他组织权利义务内容，因而规范性文件在其有效执行期内具有相对的稳定性，这也是基于对公众合法权益的保护和政府信赖利益原则的要求。规范性文件的反复适用性主要体现于对发生同类情况采取同样处理规则。四是规范性文件适用对象具有外部性行政机关或授权组织制定实施规范性文件的行为，在法律上称之为抽象行政行为，它是政府维护社会秩序、管理社会经济的重要手段，是典型的外部行政行为。规范性文件在内容上主要体现在对行政管理相对人行为的规范和管理，而对于行政机关制定发布的内部工作制度

7、、管理制度、人事任免决定、技术操作规程、对具体事项的处理决定以及就人事、财务、外事等事项制定的文件则不属于规范性文件。五是规范性文件具有时限性规范性文件通常是由地方各级政府、部门或授权组织根据自身职权，结合当地经济、社会、人文情况而制定的具有较强针对性和区域性的行政规范性文件，往往因当地实际情况发生变化而需要及时调整，因而，规范性文件通常都需要一个有效期限，以避免政府管理与社会实际脱节，这也是居于充分尊重和保护公民、法人和其他组织权益的需要，例如《福建省行政机关规范性文件本案审查办法》第十五条规定：“规范性文件应当注明有效期，有效期一

8、般不得超过5年”，这个期限的具体长短由规范性文件制发部门根据规范性文件的内容及当地实际情况而预先确定，在后期根据实施情况和审查意见而变更或提前废止。规范性文件备案审查实务的首要难题是如何识别行政规范性文件，在日常备案审查