某某安市某某溪古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告

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目录II1.总体意见12.财政承受能力论证评价依据22.1主要政策依据22.2项目资料33.项目基本概况43.1项目背景43.2项目实施机构和出资代表53.3项目基本情况53.3.1项目名称53.3.2项目合作期限53.3.3项目类型53.3.4项目所属行业53.3.5项目回报机制63.3.6项目范围及建设内容63.3.7项目经济技术指标113.3.8项目产出说明134.项目编制依据和原则174.1项目编制依据174.2项目编制原则185.PPP运作的必要性和可行性195.1应用PPP模式的必要性195.2PPP运作的可行性216.风险分配框架236.1项目风险分析236.2风险分配原则246.3风险分配机制247.PPP运作方式288.项目交易结构308.1投融资结构308.1.1投资结构308.1.2融资安排31II 1.1回报机制311.1.1项目回报机制321.1.2股东回报机制321.2相关配套安排331.3获得专项资金或补贴338.财政支出识别348.1股权投资支出责任348.2运营补贴支出责任348.3风险承担支出责任348.4配套投入支出责任359.财政支出测算369.1测算假设369.2财政支出389.2.1股权投资支出测算389.2.2运营补贴支出测算389.2.3风险承担支出测算449.2.4配套投入支出测算449.3项目全生命周期支出责任汇总4510.能力评估及测算结论4610.1某某县本级财政一般公共预算支出4610.2财政承受能力测算结果4610.3行业和领域均衡性评估4810.4财政承受能力评价结论48II 1.总体意见根据现行政策及相关指引，我们通过分析相关方提供的某某某某某某古村旅游PPP项目（以下简称“本项目”）相关资料、建立财务模型、进行数据测算等工作，我们认为本项目的实施对某某县当前及今后年度财政支出的影响可控，财政承受能力论证的结果为“通过论证”，具体意见如下：Ø在合作期内，本项目支出责任占当年某某县一般公共预算支出的比例在0.20%至1.07%之间，平均值为0.55%，运营期内该比例最高值出现在2021年（1.07%）；加上已实施的其他几个PPP项目各年支出责任，全部PPP项目支出责任占当年一般公共预算支出的比例在0.35%至6.09%之间，平均值为2.62%，运营期内该比例最高值出现在2021年（6.09%），低于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金﹝2015﹞21号文）规定的10%的上限。Ø根据《某某县旅游产业发展规划》（2015-2030年）以及地形特点，对某某县某某村进行旅游开发符合《某某省传统村落保护条例》，且目前该项目仅为某某县第二个文旅类项目，在目前某某县的PPP项目所涉及的行业和领域中相对不集中。13 1.财政承受能力论证评价依据根据某某院及财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，在政府和社会资本合作模式下，政府以可行性缺口补助等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。合理的PPP项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。2.1主要政策依据（1）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)（2）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)（3）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)（4）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)（5）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)（6）《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)(参照)（7）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)（8）《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)13 （9）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)（10）《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号文）2.1项目资料（1）《某某某某某某古村旅游PPP项目实施方案》（2）《某某某某文化艺术旅游项目可行性研究报告（审定稿）》（3）《某某某某文化艺术旅游项目总体发展战略定位及创意策划报告》（4）《某某县某某传统村落保护发展规划（2016-2030）（评审稿）》13 1.项目基本概况3.1项目背景某某古村是一处历史悠久，环境自然古朴的山地聚落，始建于宋开元初年，村中始祖为王安石之孙王珏，是王安石的后人，该村历经宋、元两朝，在明清时期发展到鼎盛。据某某县文物部门的考查，某某村现存明清古建筑20多栋，其中祠堂10座，岭背书院等书院遗址2座，包括县级文物保护单位王氏大宗祠，以及长孚公祠、王子丹宅、友龙公祠（著存堂）、道五公祠（启柱公祠）、老祠堂、“移来辋川”门坊、西汉祠、“泰豫恒临”门房、图书馆旧址等9处尚未公布为文物保护单位的不可移动文物，爱四公祠、爱八先生祠、德前公祠、正视公祠、官七公祠等祠堂，还有“三祝毓秀”宅、王子贤宅、球强宅、王文昌宅、王年宅、里屋、南公祠遗址、坊牌下等，类型丰富，是某某省保存完好、古建集中又最具规模的明清建筑群，堪称“活标本”，对研究某某省赣东地区民居建筑艺术与建造技术具有较高的历史、文化与艺术价值。村中保存有丰富的传统民居、镌刻精美的门坊、年代久远的古树以及极具特色的古道，形成了一道独特依山而建的美丽传统村落风景。某某村曲曲折折的山路全是用石块砌成的，村民的房屋全部建在山路两旁，建筑以石砌成形，道路房屋均以石料为主。整个村庄建筑有100多米的落差，但布局规划整齐。某某古村文化底蕴丰富，村中各种石缸、石柱、石雕、木雕、匾额、楹联、字画随处可见，是古代文明的瑰宝，现阶段某某古村仍保留着“碾包谷、压竹笋、晒腊肉”等习俗，因而某某古村具有良好的自然旅游资源和人文旅游资源。2017年9月，某某古村入选某某省住建厅公布的第一批省级传统村落名单。为了实现古村落文化遗产的保护、修复、升级，并结合旅游产业的多元化发展，促进当地经济可持续发展，某某县人民政府拟借助某某古村的旅游资源优势，采用PPP模式实施某某某某某某古村旅游项目，拟将本项目打造成大陆地区首家全域乡村美术馆，成为艺术复兴乡村的样板。本项目运营后将成为某某县文化艺术展示平台，丰富某某县旅游资源体系，协同某某县现阶段旅游资源，实现某某县旅游资源升级。13 3.1项目实施机构和出资代表参照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十条的规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”某某县旅游发展委员会（以下简称“旅发委”）作为某某县人民政府（以下简称“县政府”）的职能部门符合上述规定的要求。经县政府同意授权，县旅发委作为本项目的实施机构，负责项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交阶段工作的具体组织实施，签署相关合同，按约定行使权利、履行义务，实施项目监管等工作。同时，某某县政府授权某某县文旅发展投资有限公司（以下简称“文旅投”）作为本项目政府方出资代表，未来与中选的社会资本共同组建项目公司，由项目公司具体负责完成某某某某某某古村旅游PPP项目的设计、投融资、建设（改造）、运营维护、移交等工作。3.2项目基本情况3.2.1项目名称某某某某某某古村旅游PPP项目3.2.2项目合作期限15年（建设期2年，运营期13年）3.2.3项目类型新建（BOT）3.2.4项目所属行业文化旅游13 3.1.1项目回报机制可行性缺口补助3.1.2项目范围及建设内容本项目位于某某省抚州市某某县东南部某某古村，项目建筑面积为15166.04平方米，项目可游览面积21576平方米，总占地面积为25880.04平方米。项目建设内容包含某某古村村内现有建筑的内外改造、外部管线改造、室外环境改造；设计范围东起前团村，西至某某古村，路线全长约8297.977m的某某古村旅游公路升级改造；村前广场、停车休闲观景区（含停车场）及道路路域旅游的景点建设预留；新建游客服务中心、污水处理设施、消防设施、通讯设施、蓄水池设施、变电站设施及垃圾处理等设施；但不包括生活配套服务区的新建构筑物。（1）建筑内外改造建筑的内外改造主要是对整体风貌保存完好，部分柱子和雕花等部件有磨损，阁楼年久失修，楼板松动，堂内杂物堆积等的现有建筑进行改善维护；对存在屋顶槅层破损较为严重，部分坍塌，部分门窗残缺，部分墙体脱落等内外部环境较差的现有建筑进行整治改造。改善维护即对于现有建筑，应保持和修缮外观风貌特征甚至细部构件或装饰物，其内部允许进行改善和更新，以改善居住、使用条件，适应现代的生活方式，主要通过在维持建筑原有风貌格局的基础上，对磨损构件进行维护以及松动结构加固等。整治改造即对于现有建筑风貌不协调或质量很差的其他建筑，可以采取整治、改造等措施，包括在维持建筑原有风貌格局的基础上，对破损构件进行整修或更换，整治周边环境。某某古村村内现有建筑面积为15166.04平方米。其中有文物建筑面积2360.22平方米；非文物建筑面积12805.82平方米。1）村内建筑现状村内共119处建筑，其中文物9处，非文物建筑110处。文物建筑中风貌较好的3处，风貌较差的6处；非文物建筑中风貌较好，结构较好的2处，结构一般的2处，结构较差13 的3处风貌一般及较差，结构较差的88处，结构一般及较差（不符合整体风貌的）2处，结构差的13处。其中部分房屋主体结构基本完好，梁、柱、檩和椽子多数具有承重作用。干槎瓦基本完好。门窗等保存较好，少数毁坏。墙体的主体保存较好，表皮有破损。室内局部地面有破损。某某村房屋结构可分为地基、基础、穿斗式木屋架结构、毛石黏土墙体，空斗砖墙体，土坯砖墙体及夯土墙体结构四个组成部分。房屋屋架多为穿斗式木制构件。所用木料多为当地产的树木，用料较为简陋，由于长时间闲置且气候潮湿，导致木材大部分糟朽、断裂甚至出现坍塌的现象。墙面由当地石头与黄土搅拌砌筑而成，部分建筑墙体外侧用白灰进行抹面。个别房屋墙体为空斗砖墙体。2）村落景观环境保护及恢复在尊重保育自然山林，保护当地特有景观的原则下，利用当地特有的梯田景观，补配具有一定观赏性的地被及灌木，部分植被补种及调整、选择品种，兼顾四季季相变化，以恢复巷道及庭院内景观。景观布局主要分为三个层次：山地的自然式山林景观、池塘为主的养殖景观、村落内巷道及庭院等构成的园林景观。（2）古道修复景区内现存的道路因年久失修无法满足正常通行，考虑到未来旅游步道的属性，因此需要进行古道修整重建，其中需要修整的古道部分面积为1904.70平方米；需要重修的古道部分面积为1380.00平方米。（3）通讯设施景区内采用电视、电话、网络三位一体化光纤系统，并实现移动wifi全覆盖，交接箱根据建筑物和用户要求设置，线路和交接箱的位置与走向应不得影响景观。电力线和电信线分设在道路两侧，规划范围内建设控制地带架空敷设，核心保护范围采用地埋敷13 设，避免影响传统村落景观风貌。本项目采用数据为：村组1对/10人，接待设施1对/2床，预测项目需要电信线路配线169对。（4）消防设施参照某某县金竹瀑布消防投资，项目预计建设消防泵房及消防水池，并按每60平方米建筑设置一个8Kg干粉灭火器。（5）旅游厕所按照《旅游厕所建设管理指南》以及服务半径设置，全部厕所质量等级AAA以上。规划在商业街及人口活动聚集地段，按300m服务半径设公厕(全部为水冲式公厕)，在景区主要游览道路按500m设公厕。卫生间除了一些单设的以外，其他结合管理处、餐饮等设施一起布置，以方便游客就近使用。按项目可接待的最大日游客容量1160人次的10%设置，男女蹲位比例为1:1—1.5。预计项目厕所蹲位(包括小便斗位数)平均需要116个，按照每旅游厕所建设厕所蹲位(包括小便斗位数)10个，需新建旅游厕所12处。（6）道路改建利用现有的农村生产生活道路进行升级改建。为确保山区公路车辆的行驶安全，对主要的地段进行工程及标志提醒，减少大事故的发生。在设计中，对公路交通安全设施坚持“安全、环保、舒适、协调”的理念，注重公路出行的安全性、方便性、舒适性、愉悦性，体现“以人为本、安全至上”的指导思想，为保障营运期间行车安全和交通管理，路线上设置了较完善的交通工程和沿线设施，全程设置20km/h的限速标志牌，和进村提醒标志牌，同时增加减速垄，限制行车速度，保证行车安全和周边的安全。古树群：本项目桩号K0+500道路左侧生长了由枫树、樟树、椿树等古树形成的古树林，为保护这些树种，并增强道路的景观，对古树群进行建园保护，设置保护围挡、围栏、告示牌介绍牌等。（7）停车休闲观景区13 本项目桩号K4+300道路右侧设置一停车休闲观景区，根据项目建设规模需求预测，停车休闲观景区需要的建设面积约为7000平方米。停车休闲观景区包含便道、停车场、休闲观景亭2座、景观跌水坝1座、深山泉淙设施1座、防洪导流设施等。（8）游客服务中心游客中心建筑面积约2000平方米。（9）驳岸设计玻璃栈桥观景台：本项目桩号K5+800道路右侧设置玻璃栈桥观景台。其中包含玻璃桥及平台、水坝及相关附属设施。聚福地聚福池和玻璃桥附属部位建筑有三种形式：自然生态草坡驳岸、叠石驳岸、直立式驳岸。自然生态草坡驳岸：草坡伸入水中，水边种植一般以耐水植物为主，在保证驳岸结构稳定和满足生态平衡要求的基础上，营造一个优美的环境。叠石驳岸：在溪流河边点缀景石，既能维持自然生态的效果，又增强景观效果，实现水生态、水文化和景观和谐统一。直立驳岸：采用花阶式的种植池或者亲水平台，丰富了景观效果，又让人更好以参与其中，实现人与水的和谐，人与自然的和谐协调发展。板栗园、樱花谷本项目某某古村村口位置存在一个现状水塘、及一片板栗树群。为增强道路周边地块景观效果，对水塘进行改造，并对板栗种植区进行合理规划，改造成板栗园和樱花谷。13 在古村落周围建板栗园和樱花谷相嵌与原有绿色景观结合，旨在体现古村落生态自13 然的特点，改变现状条件的局限性。增加古村落有花海相拥点缀的景观。蓄水池设施本项目年均游客量为16.93万人次，折合每天客流量为650人次，考虑工作人员用水及消防用水需要，本项目蓄水池容量按1000人/日数量计算。设计人均用水量按120L/日，蓄水池容量满足1日用水需求，估算出水池容量为120立方米。考虑绿化及消防用水需求，本项目设置3个有效容量为50立方米的水池。变电站设施项目根据《民用建筑负荷密度及系数取值参考表》，功率密度按中间值120W/平方米计取，本项目可游览建筑面积共21576平方米，可行性研究报告阶段估算本项目用电需求在1800kVA，现阶段推荐设置2座变电所，每座变电所设置2台变压器，变压器容量为630kVA。垃圾处理设施项目考虑设置1个垃圾转运站，并布置70个垃圾桶。污水处理设施污水处理设施采用旅游景区污水一体化处理设施：图3-1项目污水处理设备处理工艺13 污水由排水系统收集后，进入污水处理站的格栅井，去除颗粒杂物后，进入调节池，进行均质均量，调节池中设置液位控制器，再经液位控制仪传递信号，由提升泵送至A级生物接触氧化池，进行酸化水解和硝化-反硝化处理，降低有机物浓度，去除部分氨氮，然后入流O级生物接触氧化池进行好氧生化反应，O级生物池分为两级，在此绝大部分有机污染物通过生物氧化、吸附得以降解，出水自流至二沉池进行固液分离后，沉淀池上清液流入消毒池，经投加氯片接触溶解，杀灭水中有害菌种，消毒后的清水用泵送入过滤器出水可用于浇花，冲厕等或外排。由格栅截留下的杂物定期装入小车倾倒至垃圾场，二沉池中的污泥部分回流至A级生物处理池，另一部分污泥至污泥池进行污泥消化后定期抽吸外运，污泥池上清液回流至调节池再处理。3.1.1项目经济技术指标项目总投资约为39,814.01万元，其中工程费用30,913.11万元，工程建设其他费用3,298.36万元，预备费3,429.79万元，流动资金379.37万元，建设期利息1,793.38万元。具体见表3-1。表3-1项目经济技术指标表序号项目合计占总投资比例1固定资产投资37,641.2694.54%1.1建设投资37,641.2694.54%1.1.1工程费用30,913.1177.64%1.1.1.1建筑工程费22,665.6256.93%1.1.1.2设备购置费1,038.952.61%1.1.1.3安装工程费7,208.5418.11%1.1.2工程建设其他费用3,298.368.28%1.1.3预备费用3,429.798.61%1.1.3.1基本预备费用3,429.798.61%1.1.3.2涨价预备费用00.00%2流动资金379.370.95%3建设期利息1,793.384.50%13 序号项目合计占总投资比例4总计39,814.01100.00%13 某某某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告3.1.1项目产出说明表3-2项目产出说明序号项目数量单位说明工程单位造价（元）建筑工程费（万元）设备购置费（万元）安装工程费（万元）其他费用（万元）合计（万元））1.1村改造改建16201.73107.593987.370.0020296.691.1.1建筑内外改造15166.04平方米15756.47100.003939.120.0019795.591.1.2通讯设施15166.04平方米电信线路配线169对100.00151.660.000.000.00151.661.1.3消防设施15166.04平方米含消防泵房及消防水池，每60平方米建筑设置一个8Kg干粉灭火器100.007.590.000.00107.591.1.4旅游厕所12处12个按300m服务半径设置。2200.00193.600.0048.250.00241.851.2古道修缮3284.70平方米164.2027.3682.100.00273.661.2.1古道修整1904.70平方米350.0040.006.6620.000.0066.661.2.2古道重修1380.00平方米1500.00124.2020.7062.100.00207.001.3道路改建长度约8.3公里3850.000.001650.000.005500.0016 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告序号项目数量单位说明工程单位造价（元）建筑工程费（万元）设备购置费（万元）安装工程费（万元）其他费用（万元）合计（万元））1.3.1道路工程4900.000.000.000.004900.001.3.1.1路面工程900.002300.000.000.000.002300.001.3.1.2路基工程（土石方、路基防护）2100.000.000.000.002100.001.3.1.3桥涵拼宽100.000.000.000.00100.001.3.1.4景观绿化190.000.000.000.00190.001.3.1.5智能工程210.000.000.000.00210.001.3.2附属工程费用（玻璃栈桥观景台、古树群、聚福池及板栗园樱花谷等）600.000.000.000.00600.001.3.2.1玻璃栈桥观景台210.000.000.000.00210.001.3.2.2古树群10.000.000.000.0010.001.3.2.3聚福池及板栗园樱花谷380.000.000.000.00380.001.4新建游客服务中心2000.00平方米811.00120.00399.000.001330.0016 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告序号项目数量单位说明工程单位造价（元）建筑工程费（万元）设备购置费（万元）安装工程费（万元）其他费用（万元）合计（万元））1.5新建停车休闲观景区7000.00平方米950.00288.000.000.001238.001.5.1停车场及其附属设施440.000.000.000.00440.001.5.2景观设施400.000.000.000.00400.001.5.3停车场亮化及监控110.000.000.000.00110.001.6配套基础设施688.69208.001090.070.001986.761.6.1给排水工程313.080.00447.170.00760.251.6.1.1给水管线4150.00米700.0087.150.00203.350.00290.501.6.1.2排水管线4150.00米650.0080.930.00188.820.00269.751.6.1.3水利设施1.00项40.000.0010.000.0050.001.6.1.4污水处理设施1.00座105.000.0045.000.00150.001.6.2电气工程120.32195.00530.780.00846.101.6.2.1箱式变压器630KVA4.00台2.00160.0018.000.00180.0016 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告序号项目数量单位说明工程单位造价（元）建筑工程费（万元）设备购置费（万元）安装工程费（万元）其他费用（万元）合计（万元））1.6.2.2电缆直埋3600.00米61.200.00244.800.00306.001.6.2.3配电箱135.00台0.000.0013.500.0013.501.6.2.4弱电格栅管4200.00米57.120.00228.480.00285.601.6.2.5路灯照明110.00座0.000.0011.000.0011.001.6.2.6视频监控系统1.00项0.0035.0015.000.0050.001.6.3挡土墙整理修缮1.00项23.000.007.000.0030.001.6.4环境绿化景观6080.15平方米64.400.0027.600.0092.001.6.5水环境治理1368.20平方米500.0047.890.0020.520.0068.411.6.6布品工程（标示、坐凳、垃圾桶等）1.00项20.000.0010.000.0030.001.6.7亮化工程1.00项40.0013.0027.000.0080.001.6.8防洪减灾1.00项60.000.0020.000.0080.001.7旅游观光车购置16.00辆0.00288.000.000.00288.0016 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.项目编制依据和原则4.1项目编制依据本项目实施方案主要基于某某院、财政部、发改委等国家部委出台的相关政策指引，并结合国内PPP理论研究和济邦的项目实操经验进行编制。编制依据主要如下：（1）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）（参照）（2）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）（3）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）（4）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）（5）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）（6）《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）（7）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（8）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）（9）《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）（10）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告（11）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)（12）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）（13）《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）（14）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（15）《中华人民共和国文物保护法》（16）《中华人民共和国文物保护法实施条例》（17）《某某省传统村落保护条例》（18）《某某县某某传统村落保护发展规划（2016-2030）（评审稿）》（19）经批复的《某某某某文化艺术旅游项目可行性研究报告》（20）其他资料4.2项目编制原则（1）项目的实施应遵循公平、诚信和公共利益优先的原则。（2）按照相关法律法规规定的程序和要求实施。（3）在政府和投资人之间合理地分配项目风险，明确社会资本和政府的权利义务，对项目实施提供保障。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.PPP运作的必要性和可行性5.1应用PPP模式的必要性（1）各部委发文重点推行PPP模式为加强地方政府性债务管理，国发〔2014〕43号文《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式；财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等文件的发布，对政府举债融资、政府购买服务等进一步进行明确规定，使各项政策实现了闭合，减少了漏洞，从而为控制地方政府债务规模，并为公共服务领域类项目的建设运营采用PPP模式创造了有利条件。（2）PPP模式为本项目带来的优势PPP模式（政府和社会资本合作模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“可行性缺口补助”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资且为运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。本项目的实施，既可改善当地居民居住出行环境，又可为居民提供就业机会，使某某古村成为真正的宜居之地。针对采用PPP模式，至少可为本项目带来以下几点优势：1）平滑政府财政支出，提高公共服务水平。由于当前财政资金不能完全满足建设需要，项目前期资本性投入较大，而通过引进社会资本参与建设，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可行性缺口补助，政府无需在项目建设初期支出巨额资金，有利于平滑县财政支付资金压力，通过在合作期限内给予补贴的方式来缓解政府在短期内39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告的投资压力，提高公共服务水平。2）有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。政府部门将从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。3）风险合理分担，提高公共资源配置效率。在传统模式下，公共服务一般由政府提供，政府独自承担项目全生命周期内的各种风险。在PPP模式下，通过建立风险分担机制，引入优秀的社会资本参与到项目中来，依托其独特的资金实力、技术水平和风险管控能力，合理地分担项目风险，发挥其在项目运营、管理上的优势，将特定的风险交于能以最小成本有效管控该风险的一方来承担，降低风险管理成本，增强项目的抗风险能力，有效避免以往政府独自承担风险的状况。4）创新管理机制，提高公共服务质量及效率。采用PPP模式，通过创新管理机制，促进政府职能转变，有效提高服务质量及运行效率。在PPP模式下，社会资本作为投资者，将充分利用其资金、技术和人力资源，在满足政府对公共产品服务质量要求的前提下，从项目全生命周期角度出发不断创新优化运营和管理方案，提高运行效率，实现长期稳定的项目投资收益。5）增加就业，提高居民收入。项目的启动可带动不同文化素质的劳动力参与，包括建设期间的建筑、施工工人，运营期间的管理及生产人员等；同时项目正式运营后，可带动某某及周边的民居餐饮、住宿、购物、交通运输等的发展，此时也将提供大量的就业岗位；而且通过本项目的建设，将增加客流量、宾馆、旅行社、交通、邮电、电力、购物等配套设施服务，需要大量的从业人员来支撑工作；那么将有效的促进当地居民尤其是贫困户的就业，符合《某某院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64号）、《某某院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）、《中共中央某某院关于实施乡村振兴战略的意见》（中央一号文件）等国家政策，实施39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告乡村旅游扶贫富民工程，同时带动当地居民增收，在一定程度上可以促进社会和谐发展与人民生活水平的提高，为社会的稳定做出巨大贡献。5.1PPP运作的可行性（1）符合适用法律规定除了早先实施的《政府采购法》、住建部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策，2014年-2018年财政部和发改委等部门集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：文旅旅发﹝2018﹞3号《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、财办金〔2017〕92号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、财金〔2016〕90号《在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》、财金〔2016〕32号《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》、财金〔2015〕57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财金〔2014〕113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（参照）、发改投资〔2014〕2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财金〔2014〕156号《PPP项目合同指南（试行）》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。上述规范性文件一方面鼓励在公共服务领域推广和运用PPP模式，另一方面也为PPP的规范运作提供指引。（2）通过物有所值评价本项目物有所值评价参照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《关于印发的通知》（财金〔2015〕167号）等文件的要求开展。通过选取10个物有所值评价指标，并赋予每个指标相应权重，最终加总得分反映项目物有所值评估结果。物有所值评价指标主要是六项基本指标，包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。基于项目领域、交易范围等不同因素的考虑，从本项目特点出发，对基本指标进行39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告分解，基本可以达到对项目全生命周期各阶段不同影响因素的考量，以满足项目顺利实施的要求。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告经评价，本项目通过PPP模式，实现“专业的人做专业的事”，提高了项目全生命周期管理和运营效率、风险分配合理、绩效导向与鼓励创新明确、监管机制全面科学、潜在竞争程度充分、促进政府职能转变、可融资性高、有利于控制成本；可减少财政资金的投入，以有限的公共资金撬动社会投资；可增加公共产品供给、在某某县乃至抚州市引领行业示范、并可预期通过该项目的实施将使得某某县取得良好的经济和社会效益，有效提高区域整体环境。经测算，VFM值=PSC值-PPP值=1,265（万元）>0，说明本项目适合采用PPP模式运作，本项目物有所值。综上所述，本项目通过物有所值评价。（3）通过财政承受能力论证根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）等现行政策及相关文件，通过分析既有的相关资料，经初步财务估算等工作，本项目的实施对某某县当前及今后年度财政支出的影响不大，财政承受能力论证的结果为“通过论证”，具体意见如下:在合作期内，本项目支出责任占当年某某县一般公共预算支出的比例在0.22%至1.17%之间，平均值为0.65%，运营期内该比例最高值出现在2021年（1.17%）；加上已实施的其他几个PPP项目各年支出责任，全部PPP项目支出责任占当年一般公共预算支出的比例在0.47%至7.63%之间，平均值为4.20%，运营期内该比例最高值出现在2023年（7.63%），低于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金﹝2015﹞21号文）规定的10%的上限。根据《某某县旅游产业发展规划》（2015-2030年）以及地形特点，对某某县某某村进行旅游开发符合《某某省传统村落保护条例》，且目前该项目仅为某某县第二个文旅类项目，在目前某某县的PPP项目所涉及的行业和领域中相对不集中。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.风险分配框架6.1项目风险分析本项目在PPP全生命周期阶段可能面临的风险主要包括设计与建设风险、运营风险、财务风险、法律风险、其他风险等，具体识别和分析如下：（1）设计与建设风险设计、建设风险主要是设计不当或建设过程中，成本超出预算或者建设质量达不到产出绩效的要求，使项目无法按时完工，主要包括：设计不当、工程技术风险、完工风险等。通常工程承包商可以对绝大多数的建设风险进行很好的管理，因而项目公司可以通过与项目承包商签订设计、建设承包合同来转移风险。未来工程项目的初步设计及施工图设计，将由项目公司在政府方已经完成的本项目可行性研究报告的基础上完成，其设计风险由项目公司承担。因本项目顺利建设的前提是项目资产的正向移交及土地使用权的顺利获取，因此涉及的合作社违约风险及土地使用权的获取风险由政府方承担。（2）运营风险运营风险通常指由于物料成本、人工成本、电力能源消耗等增加而造成的运营成本超支、服务质量不达标、安全管理风险等。针对本项目，项目公司需要自行承担运营风险，社会资本方应当派出合格人员组建项目公司。（3）财务风险财务风险主要包括利率风险、融资风险和偿债风险等。针对本项目，利率风险主要指由于利率变动直接或间接造成项目的投资增加或收益受损的风险；融资风险主要是指由于融资结构不合理等因素引起的融资可及性风险；偿债风险主要是指到期不能偿还债务的风险。本项目的财务风险中利率风险由政府方与项目公司、社会资本三方共同承担外，融资失败和融资成本高由社会资本共同承担。（4）法律风险39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告法律风险主要包括第三方违约及合同文件冲突等。本项目第三方违约的法律风险主要由项目公司承担。但对于《PPP项目协议》与政府签订的其他合同文件冲突，需由政府方承担。（1）其他风险其他风险主要包括不可抗力风险，通常分为两类：一类是因自然因素导致的不可抗力风险。由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致项目损失或收益大幅度减少的风险。另一类是因非自然因素导致的不可抗力风险。由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致项目失败或收益大幅减少的风险。通常不可抗力风险都由项目公司和政府共同承担。6.2风险分配原则（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。6.3风险分配机制按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告（1）融资、建设、运营维护等商业风险主要由项目公司承担，其中因利率变化导致的风险由政府方与项目公司、社会资本共同承担；工程技术缺陷、自行提出工程变更、社会资本原因导致的完工工期风险及提前终止风险由社会资本承担；（2）政策、法律变更等主要由政府承担；（3）工程设计风险由项目公司承担；（4）收入风险中的物价上涨、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。本项目具体风险分配机制如下表所示：表6-1风险分担分配管理表风险类别政府社会资本项目公司承担方式设计不当√工程设计、项目建设职责，项目建设过程中的一系列风险包括应急达标措施等风险主要由项目公司承担。工程技术缺陷、自行提出工程变更、社会资本原因导致的完工工期风险由社会资本承担。水电等配套接入风险由政府方承担；施工建设协调风险由双方共担。地质条件√工程技术缺陷√工程质量√劳资/设备的获取√设计/应急达标措施√第三方（如合作社）违约√建设项目土地使用权获得的风√风险施工建设协调安排√√水电等配套安排√施工准备√自行提出工程变更√建造/采购成本超支√完工工期风险（因社会资√39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告风险类别政府社会资本项目公司承担方式工地安全/环境保护√考古文物保护√√文物保护√运营风险派出合格人员组建项目公√设施技术缺陷√项目公司承担项目运营职责，运营过程中的一系列风险主要由项目公司承担，因社会资本方原因导致的提前终止风险由社会资本承担。运营维护成本超支√服务质量不达标√提前终止（因社会资本方原因）√恢复性大修√安全管理√环境保护√财务风险融资失败√利率变动风险由三方共担。融资失败和融资成本高由社会资本承担。融资成本高√利率变化√√√外汇风险√偿债风险/流动性风险√项目公司破产√收入风险物价上涨√√收入风险中物价上涨风险主要通过调价机制给予项目公司补可行性缺口补助√使用者付费√（前两年）√√使用者付费风险在项目运营期前两年即培育期由政府与项目公司共同承担，之后由项目公最低需求风险√政府通过基于预测客流量波动阈值及现金流动态补贴机制承担培育期最低需求风险39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告风险类别政府社会资本项目公司承担方式法律风险合同文件冲突√对于PPP协议与政府签订的其他合同文件冲突，由政府承担。第三方违约√本级及下级政府的法律或√政府行为政策风险√由政府行为造成项目公司发生损失时，将由政府给予一定的补偿。征收/征用√审批延误√政府提出工程变更√税费/行业标准变更√√其他风险不可抗力√√政府与项目公司共同承担无法预见、预防、避免和控制事件带来的风险，如本级以上政府的法律变更。项目公司承担方式体现为财务损失、商业中止等；政府承担方式体现为可行性缺口补助增加或补偿。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.PPP运作方式按照PPP项目运作方式分类，主要包括委托运营（O&M，Operations&Maintenance）、管理合同（MC，ManagementContract）、租赁-运营-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）、建设-运营-移交（BOT，Build-Operate-Transfer）、建设-拥有-运营（BOO，Build-Own-Operate）、购买-建设-运营（BBO，Buy-Build-Operate）、移交-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）、改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、区域特许经营（Concession），以及这些方式的组合等。PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如下图所示，决策依据包含政府收费政策、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和是否移交等。是存量项目否是融资需求否是融资需求否是改扩建需求否是期满移交否是期满移交否PPP项目BBOROTBOOBOTTOTLOTO&M图7-1PPP项目运作方式选择流程综合考虑本项目的公益性特点、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，同时结合决策树分析工具，本项目包括部分改建工程，也包括部分新建工程，因此拟采取BOT的运作方式，此亦为国内目前含改建及新建PPP项目的主流运作方式之一。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告政府将本项目的工程初步设计、施工图设计、投融资、建设（改造）、运营及维护等交给项目公司完成（相关设计成果需经政府审定和评审），由于项目在运营期内产生的使用者付费收入无法覆盖项目的投资、成本及合理收益，因此将由政府向项目公司支付可行性缺口补助进行补足。该等可行性缺口补助将纳入跨年度的财政预算和中期财政规划，并提请人大审议通过。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.项目交易结构8.1投融资结构本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，本项目的投融资结构如下图所示：图8-1项目投融资结构8.1.1投资结构根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）的规定，本项目资本金设定为不低于项目总投资额的20%，其中政府方出资代表占20%的比例，社会资本占80%的比例。出资各方需以自有资金作为项目公司的资本金，剩余项目建设所需资金须由项目公司通过融资方式解决，融资风险由项目公司承担。县政府确定本项目政府方出资代表与社会资本共同组建项目公司，项目公司的注册资本金设定为3000万，其中政府方出资代表占20%的股权比例，社会资本占80%的股权比例，注册资本均以货币形式出资，股东各方各自根据《PPP项目协议》、《合资经营协议》、《公司章程》的约定和要求以自有资金在项目公司成立后六十（60）个工作日内及时、足额、同步缴纳到位，注册资本金与资本金之间的差额根据项目建设进度及时、39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告足额缴纳到位。项目公司按照《PPP项目协议》的约定期限注册成立。资本金与注册资本金之间的差额计入资本公积。8.1.1融资安排（1）融资方式项目公司可采用金融机构贷款或其他方式筹措项目资金，以解决投资总额和资本金之间的差额。在本项目中，若未来项目公司不能顺利完成项目融资的，其成交社会资本一方应采取股东借款、补充提供担保等方式以确保项目公司的融资足额到位，政府方出资代表不承担融资不足的责任。项目公司为本项目融资之目的，可将其在《PPP项目协议》项下的各项权益（如《PPP项目协议》下的预期收益权、保险受益权等）设置抵押、质押等担保权益。但项目公司设置该担保权益不应损害政府方的权益，且上述担保的期限最长不得超过运营期届满前一年。除了出于为本项目融资的目的外，项目公司不得为其他目的对项目设施以及收益权进行转让、出租、抵押、质押或设置任何担保权益。（2）直接介入权为保障项目融资方利益，当项目出现重大经营或财务风险等直接介入触发情形，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据《PPP项目协议》中的直接介入条款代位行使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或由政府或政府授权机构指定认可的合格机构接管本项目。规定时间内，上述情形改善的，债权人解除直接介入；没有改善的，债权人可要求政府方介入，即实施机构或其授权机构对项目采取临时接管，必要时转入提前终止程序。8.2回报机制39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告PPP项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制以及项目公司股东的投资39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告回报机制两个层面。8.1.1项目回报机制项目回报机制可分为三种：使用者付费模式、政府付费模式和可行性缺口补助模式：Ø使用者付费模式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户收费并基本或完全能覆盖投资和运营回报的基础设施和公共服务类项目；Ø政府付费模式通常用于非经营性项目且不具备直接向终端用户收费的基础设施和公共服务类项目；Ø可行性缺口补助模式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施和公共服务类项目。经测算，本项目使用者付费收入不能覆盖项目建设成本、运营成本以及项目公司合理利润，因此本项目应采用“可行性缺口补助”模式。本项目可行性缺口补助应纳入某某县中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报某某县人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。经某某县政府同意纳入中期财政规划后，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。8.1.2股东回报机制项目公司股东通过项目公司利润分红获得回报。项目公司分配当年税后利润时，应当先确保提取利润的10%作为公司法定盈余公积。公司法定盈余公积累计额度达到公司注册资本50%以上的，可以不再提取。（1）政府方股东回报机制政府方出资代表与社会资本方在项目公司中同股同权，政府方出资代表按其在项目公司所占股权比例获得分红，同时在项目公司清算后按股权比例收回相应现金（如有）。（2）社会资本方股东回报机制39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告社会资本方对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的利润分红收回。社会资本方可按章程的约定获得股东分红。同时在项目公司清算后按股权比例收回相应现金（如有）。另外社会资本方作为施工总承包方获得的施工利润也是回报来源之一。8.1相关配套安排除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外，政府方负责完成项目范围内所涉及项目相关前期手续的协调或审批工作等；根据项目建设需求，政府方需向项目公司正向移交项目资产及项目用地，政府方应尽最大努力完成该部分工作，其中若涉及征地拆迁，所需一切协调工作由政府方完成，届时产生的征地拆迁费用在PPP政策范围内于《PPP项目协议》中予以具体约定；同时政府方做好项目建设期间所需进场道路、水、电等基础设施接入等工作，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、电力、供水、通信等相关机构或部门的协调工作。8.2获得专项资金或补贴项目的实施过程中，如本项目获得国家有关专项资金或补贴的，且直接投入项目公司的，如在建设期获得专项资金或补贴，则调整可用性服务费的计算基数（即根据竣工决算的工程总投资额扣减建设期获得的专项资金或补贴后，再根据可用性服务费的公式计算可用性服务费）；如在运营期获得专项资金或补贴，则相应抵减政府应支付给项目公司的可行性缺口补助，具体处理方式届时须报经县政府批准同意后执行，政府方应尽最大努力协助项目公司申请获得相关专项资金或补贴（如有）。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.财政支出识别PPP项目政府财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。9.1股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。根据本项目的交易结构，政府方出资代表拟占股20%，社会资本占股80%。9.2运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目属于可行性缺口补助项目，项目运营期间政府承担差额运营补贴支出责任。政府每年付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本及合理利润（折算成各年度终值）、年度运营成本和合理利润扣减项目公司所能获取的使用者付费，本项目具体的回报机制为：当年运营补贴支出数额=可用性服务费+运维绩效服务费−使用者付费9.3风险承担支出责任风险支出的责任=风险价值×风险发生概率根据风险分配框架，本项目设计、融资、建设、运营维护等商业风险主要由社会资本承担；政策、法律变更和可行性缺口补助支出风险等主要由政府方承担；市场需求风险、不可抗力风险等由政府和社会资本合理共担。首先，项目融资、设计、建设、运营维护的风险等由社会资本通过风险自留或者购买商业保险等方式进行管理，其中保险费用计入社会资本运营成本，政府无需额外支付此部分风险责任支出。其次，政策法律变更风险包括由于政策、法规、行业标准等的变更导致项目取消、项目变更、项目提前终止等风险。风险支出责任体现为政府在提前终止时需支付的违约39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告金和补偿款。在测算本项目政府风险支出责任时，按照由政府方承担、未转移给社会资本方的风险，包括拟由政府独自承担的风险以及双方共担风险中政府方承担的部分计算。再次，不可抗力包括自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，其风险由政府和社会资本方共同承担。一般同类项目，项目公司会通过购买保险等方式大幅降低此类风险的影响，实际政府承担的风险支出数额很低。不可抗力风险承担支出责任忽略不计。9.1配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目为旅游开发项目，相关的配套支出已在总投资中予以考虑，政府不存在额外的配套支出责任。39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.财政支出测算10.1测算假设本项目财政承受能力论证基本测算假设如下：（1）本项目合作期为15年，其中，建设期为2年，运营期13年；（2）本项目总投资为39,814.01万元（根据可研报告，已含暂定的农民住宅及其宅基地租用（或征用）金额129.6万元，建设期利息在建设期内采用复利计算，即计息不付息）；（3）本项目资本金比例为总投资的20%，其中政府出资方代表出资20%，社会资本出资80%。项目贷款比例占总投资的80%，根据近期融资环境，贷款利率参考央行现行5年以上贷款利率4.90%上浮20%，即5.88%；（4）折现率：5.88%，计算公式为：本项目折现率=无风险利率+β*（市场平均收益率-无风险利率）。无风险利率参考2018年7月10日发行国债（五年期），票面利率为4.27%；市场平均收益率取商业银行中长期贷款利率4.9%上浮20%，β系数取1；（5）假设建设投资在建设期内平均支出，运营期现金流均发生在年末时点，以2019年为基准年，所有现金流量均折算至基准年；（6）本项目的可用性服务费年化收益率按不超过7%核算；运维绩效服务费利润率按照不超过7%核算；（7）本项目所涉及的税费种类与税率如下表所示：表10-1本项目主要税费种类与税率表税费种类假定基础支出周期增值税建筑业增值税税率：10%；服务业增值税税率：6%；全周期39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告税费种类假定基础支出周期基本增值税税率：16%增值税附加税-城建税5%全周期增值税附加费-教育费教育费附加：3%地方教育附加：2%全周期企业所得税25%运营期39 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告10.1财政支出10.1.1股权投资支出测算股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目总投资39814.01万元，资金筹措主要通过两个渠道：项目资本金和债务资金。本项目资本金比例为总投资的20%，即7962.80万元，其中政府出资方代表出资20%，社会资本出资80%。根据计算公式：股权投资支出=项目注册资本金×政府占项目公司股权比例。本项目政府初始股权投资支出金额为1593万元。10.1.2运营补贴支出测算本项目回报机制为可行性缺口补助。在项目运营补贴期间，政府承担差额付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本及利润（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润扣减使用者付费数额的差额。计算公式为：当年运营补贴支出=可用性服务费+运维绩效服务费−使用者付费其中，使用者付费根据项目资料及市场调研进行预测；可行性缺口补助的计算公式为：可行性缺口补助=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费。本测算中，可用性服务费按照收益现值法（DCF）进行测算，综合年化收益率7%；运维绩效服务费的计算公式为：（运营成本*（1+利润率）），利润率取7%。经测算，可用性服务费为4763.78万元/年；运维绩效服务费为年均973.76万元。下面，我们将分解项目公司的使用者付费收入。（1）使用者付费收入分类依据在财务测算中，使用者付费收入依据项目可行性研究报告、《某某县某某传统村落保护发展规划（2016-203043 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告）（评审稿）》、本项目考察调研、同类项目经验及其他有关本项目的资料等进行分类。43 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告（2）使用者付费收入构成分析本项目使用者付费收入主要包括门票收入、停车场收入、餐饮收入、景区消费收入、住宿以及未来项目公司自行挖掘的其他潜在收入。（3）使用者付费收入分析方法本次财务测算中的使用者付费收入将按照收入来源细分至每项，对每项收入进行构成收入变量的因素分析，逐项得出年收入数额。（4）使用者付费收入在全运营期的核算1）客流量预测参照《某某县某某传统村落保护发展规划（2016-2030）（评审稿）》和可研报告，结合项目组对某某县及周边旅游产业的调研，本项目主要定位市场与整个某某县的旅游市场基本吻合，因此我们依据近5年某某县接待旅游人次进行项目的客流量预估。受益于我国经济运行良好、居民收入不断提高、居民消费水平不断升级的影响，旅游发展环境相对有利，本项目保守根据国家GDP增长速度速率，预测项目运营期前五年某某县接待旅游人次的增长率在7%，项目进入稳定运营后，客流量预期增速为每五年增长7%。客流量预测具体情况见下表：表10-2客流量预测项目预测年增长率项目客流量（万人次）备注2019年建设期第一年2020年建设期第二年2021年7%8.05运营期第一年，某某县旅游人次增长率保守估计与43 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告项目预测年增长率项目客流量（万人次）备注GDP增速一致（即7%）2022年7%8.61运营期第二年2023年7%9.21运营期第三年2024年7%9.86运营期第四年2025年7%10.55运营期第五年2026年10.55运营期第六年，稳定运营后，每5年的增长率为7%2027年10.55运营期第七年2028年10.55运营期第八年2029年10.55运营期第九年2030年7%11.29运营期第十年2031年11.29运营期第十一年2032年11.29运营期第十二年2033年11.29运营期第十三年2）门票收入预测根据项目可研报告及市场调研结果，参照流坑古村与金竹瀑布的门票定价，本项目的初始门票设定为60元/人（门票价格包含观光车费用）。参考通货膨胀率及GDP增长速度，保守估计本项目的门票收入每五年增长6%。表10-3门票定价项目金竹瀑布流坑古村某某村预测游客人数17年12万人次17年12万人次2021年8.05万人次门票60元60元，其中10元为电瓶车费用60元，含观光车费用经测算，本项目的门票收入为年均650.75万元，运营期合计为8459.80万元。测43 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告算结果详见表10-4。3）停车场收入预测本项目拟新建停车场以供游客使用，包括：团队游客日常所需停车场、自驾散客日常所需停车场及观光车所需停车场三类。根据项目可研报告，本项目设计的团队游客所需停车位为2个、自驾散客所需停车位为198个、观光车所需停车位16个。项目预计需要停车场建设面积为7000平方米。其中，观光车不收取停车费，因此项目的停车费收入主要是指大巴车和私家车的停车费收入。定价：根据《某某省发展改革委关于进一步完善机动车停放服务收费政策的通知》（赣发改收费〔2016〕960号）和2017年《抚州市机动车停放服务收费管理办法(试行)》（征求意见稿）、《某某省定价目录》等一系列文件的规定，由于没有具体定价标准，参照《某某省发展改革委关于进一步完善南昌昌北国际机场停车场机动车停放服务收费标准的通知》（赣发改收费〔2016〕1357号），并结合可研报告及调研情况，运营期首年私家车停车费设定为10元/辆，大巴车停车费为20元/辆。增长率参考通货膨胀率及GDP增长速度，即每五年增长6%。需求：我们以项目的客流量预测为基数，假设私家车均载3人，大巴车均载30人，团客占游客总人数的20%，散客占游客总人数的80%预测停车位需求。经测算，私家车停车费收入年均28.92万元，运营期合计375.99万元；大巴车停车费收入年均1.45万元，运营期合计18.8万元。测算结果详见表10-4。4）景区餐饮收入预测定价：参照《2017年度餐饮大数据白皮书》数据及某某县本地消费水平，景区餐饮定价初始值设定为单次15元/人。参考通货膨胀率及GDP增长速度，保守估计本项目的餐饮收入每五年增长6%。43 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告需求：以项目预测客流量为基数，结合项目可研报告及周边景区市场调研结果，预测游客的餐饮需求量占总客流量的60%。经测算，运营期内景区餐饮收入年均97.61万元，合计1268.97万元。测算结果详见表10-4。5）景区消费收入预测定价：根据可研报告及周边景区市场调研结果，景区演出及消费收入初始值设定为单次人均90元。参考通货膨胀率及GDP增长速度，景区消费收入与门票、餐饮收入增速持平，即每五年增长6%。需求：景区消费需求以预测的项目客流量为基数，按照客流量的30%计算。经测算，本项目景区年均消费收入为292.84万元，合作期内共计3806.91万元。测算结果详见表10-4。6）景区住宿收入预测定价：参考某某县现阶段在线预订住宿的均价范围，暂估运营期前五年单次人平均消费150元。增长率参考通货膨胀率及GDP增长速度，每五年增长6%。需求：按照某某省旅游特征，“本地游本地”的游客占比50.9%，预计项目正式运营后，年均观光旅游人次中50%为外地游客。根据项目可研报告，保守估计全年可游天数260天，平均住宿天数为1天，预测项目的客房床位数为326位。以本项目的客流量预测值为基数，假定30%外地游客有住宿需求。经测算，本项目住宿收入为年均488.07万元，运营期内合计6344.85万元。测算结果详见表10-4。43 某某某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告表10-4使用者付费收入测算结果（单位：万元）使用者付费收入序号项目小计201920202021202220232024202520262027202820292030203120322033旅游人次（万人）133.60--8.058.619.219.8610.5510.5510.5510.5510.5511.2911.2911.2911.291门票收入8,459.80--482.78516.58552.74591.43632.83670.80670.80670.80670.80717.76760.82760.82760.822餐饮收入1,268.97--72.4277.4982.9188.7194.92100.62100.62100.62100.62107.66114.12114.12114.123景区消费收入3,806.91--217.25232.46248.73266.14284.77301.86301.86301.86301.86322.99342.37342.37342.374住宿收入6,344.85--362.09387.43414.55443.57474.62503.10503.10503.10503.10538.32570.62570.62570.625私家车停车收入375.99--21.4622.9624.5726.2928.1329.8129.8129.8129.8131.9033.8133.8133.816大巴车停车收入18.801.071.151.231.311.411.491.491.491.491.601.691.691.69合计20,408.91--1,165.121,246.681,333.941,427.321,527.231,618.231,618.231,618.231,618.231,731.511,834.721,834.721,834.7243 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告经测算，本项目可行性缺口补助在合作期内共计54179万元。10.1.1风险承担支出测算本项目中由政府方承担的风险主要为政府违约风险，违约风险的损失情景设定如表10-5所示。表10-5保留风险损失情境设定表风险类型风险细项假定基数损失风险情境设定运营风险可行性缺口补助支出风险终止补偿金96%，0；4%，100%（说明：“损失风险情境设定”列中包括两组数字，用分号隔开，每一组代表一种风险设定情境，每种情境下含两个数字，第一个数字是该情境发生的概率，第二个数字是该情境发生时的风险成本占假定基数的比例）根据表10-5，每年政府违约风险等于“终止补偿金（3,000万）*4%”，经测算，本项目运营期风险承担支出为120万元/年。10.1.2配套投入支出测算本项目为旅游开发项目，相关的配套支出已在总投资中给予考虑，政府不存在额外的配套支出责任。因此，本项目配套投入支出为0。47 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告10.1项目全生命周期支出责任汇总根据上述支出责任测算，政府方股权投资支出在社会资本采购完成后项目公司组建时发生，项目建设期为2019、2020年，政府运营补贴支出发生在2021年至2033年。本项目政府方全部支出责任汇总情况如下：47江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告表10-6政府支出测算表（单位：万元）47江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告序号年度股权投资支出运营补贴支出保留风险支出配套投入支出财政支出合计12019796000796220207960007963202104,5178004,5974202204,4378004,5175202304,3798004,4596202404,2898004,3697202504,1938004,2738202604,1068004,1869202704,1088004,18810202804,1388004,21811202904,1418004,22112203004,0328004,11213203103,9338004,01314203203,9368004,01615203303,9688004,04847 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告1.能力评估及测算结论11.1某某县本级财政一般公共预算支出根据某某县财政局提供资料，2012年至2018年某某县本级一般公共预算支出数据，可计算出各年支出增长率，根据表11-1计算的各年增长率可知，近几年某某县本级财政支出呈现很不稳定趋势，2012-2018年平均增长率为13.90%。在宏观经济增速放缓的大背景下，参考某某县本级一般公共预算支出过去六年平均增长率，2019-2033年按10%的增长率预测财政支出情况。表11-12012年至2018年某某县本级财政支出情况（单位：万元）项目2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年县本级一般公共预算支出143,201172,341181,151204,916230,442270,483311,055增长率20.35%5.11%13.12%12.46%17.38%15.00%11.2财政承受能力测算结果本项目回报机制为可行性缺口补助，依据财务测算结果，从2019年至2033年的整个项目合作期内，政府年度支出责任占一般公共预算支出比例先高后低，最高一年出现在2021年，占比为1.07%。根据某某县财政局提供的数据，本项目合作期内某某县已实施和拟实施的其他PPP项目政府年度支出责任占一般公共预算支出比重在0.05%-5.80%之间，最高的一年为2020年（5.80%）。截至目前，本项目和某某县已实施及拟实施的其他PPP项目政府年度支出责任占一般公共预算支出最高比例为6.09%，出现在2021年，未超过某某县一般公共预算支出的10%，财政支出能力符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金﹝2015﹞21号文）要求。本项目财政承受能力测算结果详见表11-2。47 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告表11-2某某某某某某古村旅游PPP项目财政承受能力测算结果（单位：万元）序号年度本项目支出合计一般公共预算支出本项目支出责任占比某某县已实施和拟实施PPP项目支出责任汇总已实施和拟实施PPP项目支出责任占比合计12019796348,3820.23%3,9511.13%1.36%22020796390,1880.20%22,6215.80%6.00%320214,597429,2071.07%21,5445.02%6.09%420224,517472,1270.96%20,4674.34%5.29%520234,459519,3400.86%19,3923.73%4.59%620244,369571,2740.76%18,3173.21%3.97%720254,273628,4020.68%17,1282.73%3.41%820264,186691,2420.61%17,6562.55%3.16%920274,188760,3660.55%16,5332.17%2.73%1020284,218836,4030.50%7520.09%0.59%1120294,221920,0430.46%7250.08%0.54%1220304,1121,012,0470.41%6990.07%0.48%1320314,0131,113,2520.36%6730.06%0.42%1420324,0161,224,5770.33%6460.05%0.38%1520334,0481,347,0350.30%6200.05%0.35%47 江西某某某某古村旅游PPP项目-财政承受能力论证报告11.1行业和领域均衡性评估根据指引要求，行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。目前，本项目拟打造大陆地区首家乡村型美术馆，根据《某某县旅游产业发展规划》（2015-2030年）以及地形特点，对某某县某某村进行旅游开发符合《某某省传统村落保护条例》，且目前该项目仅为某某县第二个文旅类项目，在目前某某县的PPP项目所涉及的行业和领域中相对不集中。11.2财政承受能力评价结论在合作期内，本项目政府支出责任占当年一般公共预算支出的最高比例为1.07%（2021年）。加上某某县其他已实施和拟实施的PPP项目各年支出责任，在项目合作期内全部PPP项目支出占当年一般公共预算支出的最高比例为6.09%(2021年)，低于政策规定的10%。综上所述，某某县一般公共预算支出满足本项目采用PPP模式后对财政支付能力的要求，某某某某某某古村旅游PPP项目通过财政承受能力论证。48